论集体土地所有权主体的明晰

 

众所周知，农民的土地生产资料如何使用与分配的问题事关农业生产力水平的提高，事关农民生活状况的改善，同时也事关新时代新农村的建设，可谓意义重大，在此情形下，法学中规范农民土地生产资料的集体土地所有权制度的重要性就不言而喻了，但是这样重要的制度在发展中却暴露出了一系列问题，问题的表现之一就是主体的虚位。 在我国现行法律体系中，“农民集体”是这样一个专业性名词：它是对我国集体土地所有权权属主体的明确界定，但相比之下其政治性色彩更为浓厚，是政治性名词移植于法律中的体现。它是在特定的历史环境与经济发展条件下形成的反应国家政策的名词，这就造成了在法学中集体土地所有权明确的归农民集体所有，但即使是专业的法学学者也很难解释农民集体的内涵及外延、性质等基本的法律问题，更别提普通的公民了，在这种情况下，一些不法分子便开始钻法律的空子，农民的集体土地所有权也频繁的被侵犯。 此外，集体经济组织与村民自治组织在我国现行法律体制中毫无疑问的充当了集体土地所有权权利代表行使主体的角色，但这种规定在现实运用中却显示出了诸多不合理之处：集体经济组织在现实社会中是缺乏普遍性的，这也就意味着这种组织形式不是出现在所有地方，这样的低覆盖率无法满足法律适用需求，该组织不适合充当集体土地所有权的权利代表行使主体；而村民自治组织又协助政府完成一定的社会管理职能具有准行政主体的性质，这种性质与集体土地的自主行使性是存在矛盾性的，因而该组织也不适合充当法律的原定角色。谈到这里我们不禁会产生疑问：哪个主体是适格的权利代表行使主体，该主体又该如何设置内部组织机构与完善外部关系才能更好地充当权利代表行使主体。 

 

1.1 研究背景和意义 

在我国法律体系中，我国集体土地所有权主体并不明确，虽然随着时代的发展我国的立法机构也对相关法律进行了调整与完善，但其根本性内容并未发生改变，具体表现在其始终没有突破《人民公社 60 条》的“三级所有”体制，再加上相关法律与政策在制定与修改过程中不可避免的出现了相互矛盾的地方，所以这种状况至今仍未得到改善。 但历史发展的必然性要求我们必须改变上述状况。新中国成立后基于调动农民生产积极性提高农村生产力的现实要求，在土地改革中，我国将农村土地所有权主体明确规定为个体农民；土地改革后，基于“以发展农村生产力的手段为国家的工业化奠定物质基础”的国家政策号召，我国通过一系列合作化运动对农村土地所有权的主体进行了变更，“农民集体”（表现为互助组及初级农业生产合作社）在初级农业生产合作化运动后正式被确立为集体土地的所有者，“农民集体”的范围在高级农业合作化运动之后发生了变更，此时以高级农业生产合作社的形式而存在，在人民公社化运动后“农民集体”的范围再次发生变化，此时其存在形式变成了人民公社；我国现行的“农民集体”的三级所有制是在《人民公社 60条》中被确认的，在该法颁布后“三级所有，队为基础”集体土地主体制度的体制在我国法律体系中正式确立并在以后的很长一段时间在现实实践运用中大放异彩。现实表明，我国生产力及国家的政策是这种土地主体制度发展变化的助推器。在当时的历史条件下，农民集体的范围及具体组织形式优化了我国当时的生产关系，促进了农村生产力的发展，为工业化建设积累了物质条件。

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1.2 国内外文献综述

学术界有关本文探讨问题的研究主要表现在以下几个方面：学者们普遍认识到我国现行的集体土地主体制度是有自身局限性的，也有很多学者同意这其中有代表性的问题之一就是主体虚位的问题，具体表现为由于法律规定不清晰而造成的主体范围的不明确、类型的多样化。 关于此问题的见解，浙江大学的丁关良教授和南开大学的陈耀东教授的观点具有代表性。浙江大学丁关良教授指出：“一定社区范围的农民集体充当了该区域的土地所有者的角色，该集体及其抽象既不等同于成员的个别体也不等同于全体成员，这也就意味着个体成员变动与否对所有权变动情况不会产生影响。集体土地所有权主体当然不可能是集体经济组织、村民小组或者村民委员会，因为这些组织明显的不同于农民集体。”南开大学陈耀东教授则指出：“我国现行的集体土地所有权主体制度并不能对农民的土地权利进行有效的保障，虽然说我国立法明确规定了集体土地主体的三级所有制度，但这充满政策性色彩的规定使得这种界定显得含糊不清，用以界定权属主体的农民集体的内涵与外延就更是如此。”

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第 2 章 集体土地所有权主体虚位的现状及产生原因 

 

在我国现行法律体系中，“农民集体”被明确的赋予集体土地所有者的地位，然而，这样明确的规定是缺乏具体性的，因为现实情况是在实际操作层面我们并不能清楚的说出到底什么是农民集体，这种情况用法律术语说就是存在主体虚位问题，那么，这一问题在我国土地法律制度中的具体表现是什么，其产生原因又是什么，本章就是围绕上述问题展开叙述的。 

 

2.1 集体土地所有权主体虚位的现状 

在解决问题时我们常常遵循“对症下药”的原则，这也就是说首先要对问题的症状也就是表现进行分析，本文的研究也不例外，下面我们首先对集体土地所有权主体虚位问题的表现予以分析。我国的集体土地所有权主体制度已经建立起较为完备的体系，但该制度在运行过程中也显示出一系列缺陷，主体虚位问题便是其中的表现之一。“农民集体”在我国现行法律体系中被明确的赋予了集体土地权属主体的地位，但用带有特定历史条件性的政治性名词描述常用法律概念是欠妥的，用这样一个政治性的名词来描述法律权利主体必然是不恰当的，很多法律问题没有办法解释，由此导致了我国的集体土地所有权主体虚位问题，即无法在法律层面对该概念的内涵、范围、性质进行明确的界定，由此引起了法学界的争议及司法实践中的混乱。 

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2.2 集体土地所有权主体虚位的产生原因

概括而言，该问题的产生原因主要包括根本原因（主要从我国政治经济国情及历史发展方面进行分析）、理论原因及立法原因三个方面，接下来我们进行具体分析。我国集体土地所有权主体虚位的根本原因是我国特殊的政治经济国情，换句话说，该制度是特定历史政治环境下超越我国经济基础法律产物，是政治层面的利益主体在法律层面的表现，而该主体制度在运行过程中发展与演进也始终深受我国的政治政策的影响，其作出的调整不一定恰当。 建国初期，从政治经济国情分析我国可谓是内忧外患，对内而言，我国生产力落后经济发展缓慢，对外而言，资本主义国家对我国实施了封锁的政策，而此时我们可以学习的发展模式也只有苏联模式。在这种特殊的政治经济国情下，我国选择了学习苏联优先发展重工业，以农业反哺工业，从而以工业来拉动我国经济的发展。但是农业如何才能快速发展从而完成反哺工业的任务呢？为了解决这一难题，我国将农村土地农民私有制转变为集体土地所有制，并加强对农村的控制，从而促进农业的发展，也为国家工业化积累更多的原始资本。鉴于此，有些非法学界的学者提出了这样的观点：“集体公有制是一种虽然由国家作为控制主体但是却由集体作为结果承受者的一种社会主义制度的安排，它既非纯粹性的国家所有权，又非共有或合作的私有财产1。”在此，我们不得不说，这种集体土地所有权主体制度的选择是当时特殊的政治经济国情下的无奈之举，虽在当时有一定的合理性，但这种所有权制度与我国落后的生产力状况是不相符的。 

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第 3 章  集体土地所有权权属主体的明晰 ........ 20 

3.1  权属主体明晰的理论基础 .... 20 

3.1.1  日耳曼新型总有理论 ........ 20

3.1.2  对我国集体土地所有权理论的借鉴建议 .... 22 

3.2  权属主体明晰的具体方案 .... 23 

3.2.1  农民集体内涵的明晰 ........ 23 

3.2.2  农民集体范围的明晰 ........ 25 

3.2.3  农民集体性质的明晰 ........ 30 

3.3  小结 ........ 32 

第 4 章  集体土地所有权权利代表行使主体的明晰 ........ 33 

4.1  权利代表行使主体的基本问题概述 .... 33 

4.2  权利代表行使主体内部组织机构的完善建议 .... 35

4.2.1  权力机构 .... 35 

4.2.2  执行机构 .... 36 

4.2.3  监督机构 .... 37 

4.3  权利代表行使主体外部组织关系的明晰建议 .... 38 

4.4  小结 ........ 39 

 

第 4 章 集体土地所有权权利代表行使主体的明晰 

 

解决了集体土地所有权主体虚位缺陷的第一个问题之后，我们将对其第二个问题即权利代表行使主体虚位的问题提出解决建议，本章在对需要说明的一些基本问题予以明确的基础上，对我国集体土地所有权的权利代表行使主体应该是哪个组织及该组织的内部组织关系与外部关系的协调问题进行具体说明，从而使本章的论点得以明确。 

 

4.1 权利代表行使主体的基本问题概述 

本文认为对集体土地所有权的权利代表行使主体进行研究时要首先对三个基本问题予以明确，这三个基本问题是下文进行论述的前提与基础，下面，我们对这些问题一一予以明确： 第一，下文所论述的集体土地所有权的权利代表行使主体主要是指该权利的间接行使主体，也就是《物权法》所称的集体土地所有权权利代表行使主体。根据我国《物权法》的相关规定，集体土地所有权分为直接行使与间接行使两种方式，直接行使方式就是指重要的土地事项由全体成员通过村民会议或者村民代表会议共同决定的方式来行使所有权的集体土地所有权行使方式；间接行使方式是指一般的土地事项由集体经济组织、村委会或村民小组代表行使所有权的集体土地所有权行使方式。我们需要在此强调的一点是，《物权法》对集体土地的间接行使方式的表述由“经营管理”变为“代表行使”，这样的立法表述有意的区分了集体土地的权属主体与权利代表行使主体，更加突出的强调了“农民集体”的集体土地权属主体地位，本文的思考与探讨始终贯彻了《物权法》的这一精神与宗旨。学术界对于集体土地所有权的直接行使争议并不大，这种权利行使方式只需依法通过村民大会或村民代表大会的形式对重大土地事宜形成决议（此决议是集体作出的是全体成员的意志及智慧的体现），然后将此集体决议交由集体土地所有权的日常事务执行机构执行即可，争议比较大的是集体土地的间接行使方式。通过上文的讨论我们已经得出结论：集体经济组织、村委会、村民小组均不适宜担当集体土地所有权的代表行使主体，那么，谁充当集体土地所有权的权利间接行使主体的角色适宜，该行使主体需要具备什么样的条件与组织机构来完成代表行使的职责，该行使主体需要享有何种权利履行何种义务来完成代表行使的职责，这些就是下文将要探讨并予以明确的问题。 

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结论 

 

质并不明晰，甚至出现了连专业的法学学者都对此无法明确界定的现象，这就是本文所称的集体土地所有权主体的虚位缺陷，该缺陷具体表现为权属主体的虚位与权利代表行使主体的虚位两方面。当然，这一问题的产生并非空穴来风，是有具体原因的，具体表现为立法原因、理论原因及根本原因三个具体方面的原因。因此，本文在对这一问题的产生原因进行思考的基础上对这一缺陷的表现分别提出相关的解决建议。 对集体土地所有权主体虚位缺陷的提出解决建议旨在对集体土地所有权的主体进行明晰，具体而言该建议包括集体土地所有权权属主体的明晰与集体土地所有权权利代表行使主体的明晰两方面的内容，就集体土地所有权权属主体的明晰而言，主要是立足于理论分析来进行思考的，即在明确应当以日耳曼新型总有理论为理论基础并根据我国国情作出相应变通的前提下，以抽象概括与具体特征分析相结合的方法解释集体土地所有权主体“农民集体”的内涵，并指出“农民集体”的范围应从外部的行政村的地域范与以“户籍+基本生活保障”标准认定的内部成员范围两方面进行界定，同时指出“农民集体”的性质为民事主体中的其他组织；就集体土地所有权权利代表行使主体的明晰而言，主要从实践层面如何操作作出说明的，本文认为应当设立一个专门的机构——集体土地管理委员会来行使集体土地所有权，该机构具有独立性及自治性特征，为了保证这种代表权的高效行使，应完善该机构内部的组织机构，即权力机构、执行机构与监督机构，对这些机构的相关事宜及权利义务作出具体规定，并且在此基础之上，协调该机构的外部组织关系，也就是说要明确集体土地管理委员会与村民大会或村民代表大会、村委会之间的关系。 

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参考文献(略)