我国社会保障基金运营的信托法律规制研究

绪 论

一、选题的背景及意义
近年来，我国社会保障基金尤其是养老保险基金的投资运营问题持续引发社会关注。社会保障基金实现保值增值已成为各方争论的焦点。社会保障基金是社会保障制度的物质基础，是社会保障制度发挥功能的依托，具有极为重要的地位。目前，我国社会保障基金投资运营存在的问题比较严重，主要是保值增值压力和监管缺位。为了解决社会保障基金的保值增值问题，确保基金的未来支付能力，我国社会保障基金的市场化运营势在必行。同时社会保障基金的监管缺位导致非法挪用基金的案件屡禁不止，对基金的安全形成了很大的威胁。怎样在保证我国社会保障基金安全的同时又能使基金保值增值，具有很大的理论和现实意义。
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二、研究方法
在本文的前期资料搜集和正文写作中，笔者运用了以下研究方法：第一，比较研究方法。考察国外尤其是社会保障法制较为成熟和健全的国家有关社会保障基金信托的法制状况、运行效果、所取得的经验及其存在的不足，为我国社会保障基金信托法制提供参考和借鉴；第二，实证研究方法。向有关部门调查了解我国社会保障基金的基本运作情况及宏观监督管理情况。到相关信托投资机构进行调查研究，考察我国社会保障基金信托在运作过程中存在的问题，并针对这些问题进行梳理，为社会保障基金信托法制的改革和完善搜集了实证材料；第三，跨学科综合研究。针对我国信托法制的理论与法律规定，结合社会保障制度和理论，研究我国现行信托法制应用于社会保障基金运营存在的不足，根据社会保障基金运营的基本要求建构我国社会保障基金信托法制的基本框架。
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三、主要研究内容
第一，社会保障基金信托的基本理论问题，包括社会保障基金的界定，我国现行信托法的缺陷，对国外先进信托制度的继受，信托财产双重所有权及受益权的性质，信托法与其他相关法律的关系和协调等。将信托这种具有独特制度优势的财产管理法律制度应用于社会保障基金的运营，着眼于信托的功能优势与社会保障基金管理的特殊要求之间的契合性，考察域外将信托应用于社会保障基金的运营时所采取的成熟做法，检视我国现行信托法制与社会保障基金运营要求之间的协调问题，以及域外的经验可否为我国所借鉴以及如何移植和借鉴等问题。第二，社会保障基金信托受托人义务及职权问题，包括信托受托人在管理社会保障基金时应尽到什么样的义务及应有什么样的职权问题。一般信托中，受托人享有像信托财产所有权人一样广泛的职权，而在社会保障基金信托中的受托人，其职权范围如何界定，是否应受到限制，也是一个研究的重点。第三，社会保障基金信托的监管问题，包括对社会保障基金信托受托人在管理和投资信托财产时，怎样将受托人的权力置于监管之下而又不损害受托人对其职权的行使。监管机构怎样设计，是否要设立一个独立的监管机构；监管模式上是否要设立受托人内部监督机制和外部独立的监管机制以及两种监管机制如何配合；具体的监管方式等。
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第一章 社会保障基金信托运营概述

一、社会保障基金基本理论
关于社会保障基金的定义主要有一下几种观点:社会保障基金是根据国家有关法律、法规、和政策的规定为实施社会保障制度而筹集起来的，法定的、收支平衡的、专款专用的经费，用于劳动者和社会成员年老、疾病、伤残、生育、死亡和失业风险时的物质帮助，以保障其基本生活需要。1社会保障基金是政府根据实行的社会保障制度，依据现行法律法规筹集的用于社会保障事业的一项法定的专门资金。2虽然以上学者的观点对于社会保障基金的内涵和外延的表述有所差别，但都基本认同社会保障基金具有几个共同特征:1.法定性，社会保障基金从筹集到使用的整个过程都由法律作出明确规定，包括社会保障基金的性质、来源、筹集方式、使用领域、运营和监管等在相关法律中有具体的规定。2.公益性，国家建立社会保障制度的目的就是为了“扶危济困”，社会保障基金作为社会保障制度的物质基础当然具有公益性特征。社会成员在符合基金救济的条件时就能获得基金提供的物质帮助。3.专用性，指社会保障基金是专门用于社会保障事业的基金，只能在法律规定的领域使用。简单来说，本文研究的社会保障基金是指国家依法用于社会保障事业的专项资金。
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二、信托法律制度基本理论
简单来说，信托是一种代人理财的法律制度。信托制度在向全球广泛传播的过程中，两大法系（英美法系与大陆法系）因为其的定义模式不同而导致对信托内涵的揭示有所差别，即便是在两大法系内部，对信托的定义也是不尽相同。在承认“双重所有权”的英美法系国家，从信托成立之后对当事人产生的法律效果出发，来给信托下定义：“信托是指作为某一特定财产（信托财产）的所有人（受托人）所负有的为另一人（受益人）的利益或为发展某一特定目的而处理该财产的衡平法上的义务。”“很多人尝试过给信托下定义，但没有一个是完全成功的。去描述信托比给信托下定义更加有用。信托是一种衡平法所承认的关系，该关系在某样财产权利转让给一个或几个被称为受托人的人之后产生，受托人是为了被称为受益人的其他人的利益而持有该财产。”从以上学者们对信托的定义中可以看出，尽管承认“双重所有权”的英美法系国家学者对信托的定义有细微差别，其通说均认同如下内容：信托财产所有权分为衡平法上的所有权和普通法上的所有权。受益人享有的信托财产在衡平法上的所有权。受托人享有的信托财产所有权是普通法上的所有权，负有为受益人管理信托财产的的义务是一种衡平法上的义务。而在大陆法系国家，对信托的定义是对行为的描述，明确信托行为成立的主观要件和客观要件，以此作为判断社会生活中某项法律行为是否为信托的标准。韩国《信托法》将信托定义为：“本法所称信托，是指委托人以和受托人之间的特别信任关系为基础，将特定的财产转移给受托人或作其他处理，由受托人为受益人的利益或特定目的，管理和处分信托财产的法律关系。”这一定义没有涉及到受托人与受益人之间财产权的性质问题。我国台湾地区对信托定义为：“称信托者，谓委托人将财产权转移或为其他处分，使受托人依信托本旨，为受益人之利益或为特定目的，管理或处分信托财产之关系。”它同样回避了受托人和受益人信托财产所有权的性质问题。
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第三章 我国信托法在社会保障基金运营中的制度缺陷.........22
一、社会保障基金信托运营的法律体系不完善.........22
二、社会保障基金的性质和所有权不明确.........23
三、《信托法》对信托的定义不明确.........24
四、《信托法》中受托人的注意义务没有详细规定.........26
五、《信托法》中信托的内部监督存在不足之处.........27
第四章 完善我国社会保障基金信托运营法律制度的建议.........29
一、制定专门的社会保障基金信托运营法律.........29
二、明确社会保障基金信托运营主体.........29
（一）委托人.........29
（二）受托人.........30
（三）受益人.........32
三、制定社会保障基金信托运营的基本原则.........33
四、完善社会保障基金信托受托人的注意义务.........34
五、建立社会保障基金信托运营监管制度.........35

第四章 完善我国社会保障基金信托运营法律制度的建议

一、制定专门的社会保障基金信托运营法律
笔者在前文中已提到，发达国家，尤其是广大英美法系国家，在确立信托法作为社会保障基金管理的法律渊源的同时，又根据社会保障制度的特殊性制定信托特别法，为社会保障基金信托运营提供强有力的法律保障。因此，笔者认为我国应制定“社会保障基金信托运营法”作为《信托法》的特别法，对社会保障制度和信托制度进行衔接和协调。在此法中明确社会保障基金信托运营的主体、投资原则、监管方式，弥补《信托法》的有关规定在社会保障基金运营中的适用缺陷。由于我国社会保障基金是由多个部分构成，各部分的筹资渠道、管理机构和基金池规模的都有所差异。此外，社会保险基金统筹层次低，养老保险基金还未实现全国统筹，医疗保险和其他社会保险也没有实现省级统筹。因此笔者认为在社会保障基金信托运营法中暂不宜规定具体的投资范围和方式，可以用投资原则予以规制，各个社会保障基金管理机构可根据具体情况、基金规模制定具体细则和条款。需要注意的是，信托制度设计的一大特点就是受托人享有处分信托财产的自主权，为了防止运营社会保障基金的信托投资机构在进行投资决策时受到基金管理机构乃至政府部门的影响，投资的办法和政策不宜规定的过于具体。
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结语

信托作为一种代人理财的法律制度，其独有的制度设计和功能优势非常契合我国社会保障基金运营的要求，能有效解决我国社会保障基金运营目前面临的问题。社会保障基金的信托运营不仅能使基金保值增值、保证受益人的社会保障利益的实现，而且能促进我国信托法律的完善和信托行业的发展。对我国社会保障基金的信托法律规制进行研究，具有重大的理论和现实意义，可以实现社会保障制度和信托制度的双赢。鉴于笔者的理论基础和学术水平的限制，有些观点存在不足之处，笔者会根据各方的批评指正，不断修改和完善。
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参考文献（略）