机场运营管理存在的问题分析

第一章 民用机场概述

 

一、我国民用机场的发展及现状

改革开放前的 30 年，我国民用机场发展相对比较缓慢。之所以说缓慢，不仅表现为建设的数量增加少，而且机场的规模大多较小。1949 年新中国成立时，我国（含港、台地区）的民航运输机场共 36 个，包括上海龙华机场、南京大校场机场、重庆珊瑚坝机场和重庆九龙坡机场等。50 年代到 1978 年，受全行业的总体发展缓慢的影响，民用机场的新建、改扩建项目也发展迟缓，运输机场的数量在 1978 年仅增至 78 个（其中军民合用机场 36 个）。这一时期由于民航使用飞机机型小，大多数机场规模相应较小，只有北京首都机场、上海虹桥机场、广州白云机场、天津张贵庄机场等部分机场可以起降波音、麦道等大中型喷气式飞机。

改革开放后我国民用机场实现了快速发展。总体来说，改革开放三十年来，我国民用航空业在经过了几个阶段的系统性的体制改革后，已经从一个军事化的行业发展成为对国民经济和社会发展起着重要作用的现代化的世界第二大航空运输系统。在此期间，我国民用机场经过大规模的重点建设，机场布局已出具规模，绝大部分机场的基础设施条件和管理水平有了大幅提高，这主要表现为以下几个方面：​

第一，机场数量增加，机场分布密度提高。至 2009 年底，我国大陆地区民用机场数量已达到 166 个，其中定期航班通航机场 165 个，定期航班通航城市 163 个，密度达到每 10 万平方公里 1.5 个。以地面交通 100 公里或者 1.5小时车程为服务半径，现有的机场可以为 52%的县级行政单元提供航空服务，服务区域的人口占全国人口的 61%。同时，全国机场布局得到完善，国家大力建设大型枢纽机场，发展干线机场，支持中西部地区支线机场的建设。

第二，机场在建设标准、规模等方面不断提高。我国民用机场可供使用的机型不断加大，目前能够起降波音 B747、空客 A340 等大型飞机的国际 4E 级机场6达 33 个，其中北京首都、上海浦东、广州白云 3 个机场在 2008 年具备了接受空客 A380 等目前最大机型的条件，南京禄口机场也即将跻身此列。

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二、1987 年政企分离的民航管理体制改革

随着市场化改革的推进，政企不分的民航管理体制所造成的民航业发展问题越来越突出，改革政企不分的民航管理体制成为必然。1985 年 1 月 7 日，国​务院批转中国民用航空局《关于民航系统管理体制改革的报告》，并发出通知指出，现行政企不分的民航管理体制必须进行改革，民航管理体制的改革对于贯彻实行对内搞活经济、对外开放的政策具有重要意义。通知指出，本次改革的原则是政企分开，简政放权。具体做法是，政企分开后，国家民航局作为国务院主管民航事务的部门行使行政管理职能，不再直接经营航空运输业务，各类民航企业都要从原来所属的行政部门独立出来，作为独立核算、自负盈亏的经济实体。同时，为加速民航建设，必须充分调动地方积极性，有计划地支持地方兴办各类航空企业。

​为了保证改革的稳妥，这次改革先由试点开始再逐步推开。按照国务院批准的报告，改革在民航成都（西南）管理局进行试点。这次改革的核心是实行政企分开，即管理局行使政府职能，运输经营部分成立航空公司，同时航空公司与机场分设。1987 年 1 月 30 日，国务院批准中国民航局《关于民航管理体制改革方案和实施步骤报告》。次年，民航行业管理机构建立，政企分开的管理模式开始实行。比如民航上海管理局被一分为三，分别组建了民航华东管理局以及自主经营的中国东方航空公司和上海虹桥国际机场。航空公司与民航行政管理部门及机场各自分开运行，民用机场也在名义上走上独立化发展之路。

​伴随着政企分开、航空公司拆分以及机场的独立运行，机场的建设出现了快速增长的局面。这一时期，在国家改革开放和经济快速发展的大背景下，航空运输需求迅速增长，中央及地方政府对机场的投资不断增大，并逐步拓宽了融资渠道，各地修建机场的积极性空前高涨。到 1990 年底，民航航班运营的机场总数已经达到 110 个，并在此后的 10 年间迎来机场建设发展的高峰。这时的机场建设和发展开始注重国家航空网络的整体规划和合理布局，在重点建设大中型机场的同时，一批小型机场陆续建设、改造完成，如舟山、临沂、包头机场等，这些小型机场的建设，改善了当地的航空运输基础设施条件，有力促进了当地的经济发展。

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​第二章 我国民航管理体制的历史演革

 

一、​2002 年的民航体制综合改革

随着市场经济功能的强化，我国各地公用事业改革不断推进。中央和各地政府也陆续出台许多法规和政策，逐步放宽市场准入，鼓励公用事业的市场化改革。与此时已彻底实现企业化的航空公司相比，民用机场由于长期处于政企合一的体制下且改革不彻底，其在民航运输市场体系中的地位界定不够清晰，这使得机场在建设投资、经营管理以及政府监管等方面往往出现偏差，亟待建立与市场运作相适应的管理机制。​

实际上，民航局早在 1988 年就开始进行直属机场下方地方管理的试点，将厦门高崎机场下放由厦门市政府管理。1994 年 12 月，民航局将上海虹桥机场移交上海市政府管理。随着地方政府投资机场增多，越来越多的机场逐步交由地方政府管理或由民航局与地方政府合资共同管理。对这类下放的机场，民航局与之脱离隶属关系，仅按照法律法规对其实施行业管理。2002 年，按照政企分开、属地管理的原则，民航局对当时的 129 个民用机场（民航总局直接管理的 89 个，地方管理的 35 个，民航与地方联合管理的 5 个）管理体制进行了改革。属地化改革以山东、湖南、贵州三省作为试点，并随着国务院对《省（区、市）民航机场管理体制和行政管理体制改革实施方案》的批复，于 2003 年在全国范围内全面展开。

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二、2009 年的民用机场运营模式改革

随着 2004 年民用机场属地化改革的完成，全国绝大部分民用机场都下放地方管理，原来的管理模式已经失去现实基础。大部分地方政府把机场管理机构定位为企业，按照企业的性质实施管理。这种定位显然有利于调动机场自主经营的积极性，但衍生而来的效率风险和公平风险也日渐显现。民用机场市场化衍生出的公共风险已经引起了民航行政管理部门的关注，因此，在研究深化机场管理体制改革、创新经营机制的同时，开始对民用机场的属性定位给予重点关注。

《民用机场管理条例》于2009年7月1日起正式施行。该条例的颁布施行，是我国民用机场法律制度建设与现实管理体制相适应的迫切需求，也是避免老化的管理体制日益阻碍我国民用机场发展及其安全管理水平提高的要求。《条例》的立法目的主要包括四个方面：一是规范民用机场的建设与管理；二是积极、稳步推进民用机场发展；二是保障民用机场的安全和有序运行；三是维护有关当事人，包括民航行政主管部门、机场、其他驻场单位、旅客、货主等的合法权益。本次改革的亮点突出表现在以下方面：

第一，明确民用机场的公共基础设施定位。《民用机场管理条例》一个重大突破，就是明确了民用机场的公共基础设施定位。这是该条例颁布前，我国现行的法律法规均未予以明确的。《民用机场管理条例》第三条规定，“民用机场是公共基础设施。各级人民政府应当采取必要的措施，鼓励、支持民用机场发展，提高民用机场的管理水平。”《条例》之所以将我国民用机场定位为公共基础设施，而非像美国等国家一样将民用机场定位为公益性基础设施，是民航行政主管部门出于机场投资巨大、运行成本高昂等方面原因的考量。政策制定者认为，民用机场兼具了公益性和收益性的双重特征，如果片面强调民用机场的公益性，除了会大大增加各级政府的财政负担外，也将制约机场的经营主动性，不利于运营效率和管理水平的提高；如果只强调收益性，放任机场自负盈亏，则大多数中小机场将难以实现自我生存和发展，甚至可能为了追求利益而牺牲公共利益。

​第二，鼓励管理型的经营方式。《民用机场管理条例》第三十八条规定，“机​场范围内的零售、餐饮、航空地面服务等经营性业务采取有偿转让经营权的方式经营的，机场管理机构应当按照国务院民用航空主管部门的规定与取得经营权的企业签订协议，明确服务标准、收费水平、安全规范和责任等事项。对于采取有偿转让经营权的方式经营的业务，机场管理机构及其关联企业不得参与经营。”虽然上述条款中并未使用“特许经营权”和“专营权”的表述，但“对于采取有偿转让经营权的方式经营的业务，机场管理机构及其关联企业不得参与经营”，实际上已对机场管理模式的转变提出了具体要求。按照这个思路，机场管理机构将不再直接参与经营机场业务，而可能以特许经营或者专营的方式委托给专业公司经营。机场管理机构将由原先的经营者，转型为监督规范这些专业公司的安全、服务、收费以及经营行为的管理者。

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第三章 当前我国民用机场管理体制与运营模式中存在的问题···17

一、机场布局和发展出现严重不平衡················17

二、大量机场并购托管背离改革初衷···················20​

第四章 国外境外民用机场运营管理经验借鉴····················26

一、美国民用机场的公益化运营管理模式····················26

二、澳大利亚机场的私有化运营模式······················28​

第五章 完善我国民用机场管理体制和运营模式的对策思路·······33

一、明确民用机场的属性定位··························33

二、鼓励民用机场管理体制及运营模式多样化·····················36

 

第五章 完善我国民用机场管理体制和运营模式的对策思路

 

一、明确民用机场的属性定位

（一）民用机场的公益性属性

1．民用机场是准公共物品

公共物品是用于满足社会公共消费需要的产品。它相对于私人物品的概念，是指私人不愿意生产或者无法生产而由政府提供的、社会中所有消费者均具有同等消费机会且不会被个体长久占用的服务或产品。公共物品的基本特征包括普遍公益性、非排他性和非竞争性。公共产品的非排他性和非竞争性，要求公共产品的生产必须有公共支出予以保证；且经营管理必须由非盈利组织承担。根据非竞争性和非排他性的程度，公共物品可分为纯公共物品与准公共物品。纯公共物品是指是指那些为整个社会共同消费的物品，具有完全的非竞争性、非排他性和非分割性，任何人对该物品的消费都不减少别人对它进行同样消费的物品与劳务。准公共物品是介于私人物品和纯公共物品之间的一种物品形式，是指具有有限的非竞争性和非排他性的物品。

根据以上对公共物品相关概念的界定以及其特征的分析，可以看出，民用机场虽然在消费上具有非竞争性，在受益方面具有非排他性，然而其可以通过对特定消费者的收费来弥补投资，如对旅客征收的机场税费（我国称为的机场建设管理费）、对航空公司收取的飞机起降费等，获得一定的经济补偿，兼具了公共消费与私人消费的特点，显然更加接近于准公共物品的概念。​

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结语​

​建立社会效益评估机制。民用机场完成属地化及企业化后，地方政府常常仅从机场本身的投入产出方面考虑问题，将机场等同于普通国有企业进行绩效考核，考核指标侧重于经济效益，而非机场的综合性功能和效用。但民用机场是公共基础设施，如果按照一般经营性企业对其进行考核，必然导致机场片面追求经济效益，这样比较难处理好安全、服务和效益的关系。社会效益考核对机场的自我定位、发展战略、经营目标以及内部管理机制等方面，发挥着指挥棒和调节器的作用。与定位相适应，机场的考核应当体现出公共基础设施的特性。设定机场的考核指标，要把安全运行放在首位，以机场发展、安全运行、服务水平、环境保护、社会效益和发展指标为主，以直接经济效益为辅。这样才能客观反映机场的性质，全面正确评价机场业绩。​

​激励和引导民用机场的良性发展。政府部门在对民用机场市场化进行必要制度和政策约束的同时，还应该对其进行激励和引导，为民用机场以及构建国家公共航空运输体系创造良好的发展环境。考虑到民用机场具有建设维护投入大、投资回收期长、价格机制不灵活等特点，政府应当在价格、税收、贷款、补贴等方面给予其一定的优惠政策和资金支持。此外，我国也可以向民航运输业发达国家学习，建立和优化公共航空运输体系，专款专项扶持机场的建设和发展，通过国家财政预算和设立机场建设基金等方式对民用机场进行资金支持。

参考文献（略）​