城镇污水处理厂PPP项目中期评估思考

本文是一篇项目管理论文，本文通过构建PPP项目中期评估体系和模糊综合评价模型来检验C市污水处理厂的运行状况。
第1章 绪论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
随着经济社会的发展，各国对公共基础设施建设的需求不断提高，与此同时，政府出现了不同程度的财政赤字，同基础设施建设发展需求存在尖锐矛盾。仅仅依靠传统模式下政府财政投资难以解决，因而推动同社会资本的合作形成PPP项目模式。政府把公共基础设施建设一系列项目提供给市场，为基础设施建设融合社会资本。PPP项目通过政府和社会资本相结合共担项目有效缓解了政府财政负担，降低了融资风险，也提升社会效益。20世纪90年代以来，PPP项目模式在欧美迅速得到发展，运用于医疗、科技和交通等领域。改革开放以来，PPP模式得到快速推广，随着中国经济发展步入新常态，地方财政压力凸显的情形下，PPP项目模式实现长足发展。我国政府高度重视PPP项目在中国的实际运用，并积极地将PPP项目运用于公共服务领域，近年来国家不断出台相关政策法规保障PPP项目的实施，包括项目运行、监管、评估等一系列的内容逐步得到完善，也使PPP项目在中国的实践和推广取得长足发展。
近年来随着城镇化发展，水污染已经严重影响着人们赖以生存的生态环境，加强水污染治理迫在眉睫，探索更好的水污染治理模式成为城市城镇基础设施建设的重要内容。为此国家出台文件《关于政府参与污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》鼓励社会资本积极参与污水处理厂PPP项目。这表明PPP模式已逐步成为污水处理设施设备建设的主要投资模式，污水处理厂的PPP项目日益占据重要地位。新时代推进社会主义生态文明建设必须加强水环境治理，做好污水治理工作也是建设“美丽中国”的应有之义，这使得污水处理行业迎来新的发展机遇，为此需要进一步推进城市和城镇水污染处理PPP项目发展。党的十九大报告中明确提出要“强化水污染防治，提升污水排放标准”，这同时也对污水处理PPP项目模式发展提出新的要求。

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1.2 国内外研究现状
1.2.1 PPP项目绩效评价研究现状
第一，在评价主体上，二十世纪七八十年代，国外学者认为PPP项目绩效评价的主体应该是私营企业，认为私营企业从成本效益出发可以对项目绩效进行评价。由于PPP项目涉及多方利益主体，任何影响项目效果因素都涵盖在内，不仅包括直接利益相关者，还包括项目的使用者，因而一些学者普遍认为项目评价的主体应该是使用者。欧文·休斯在《公共管理导论》中强调要充分发挥第三方评估机构公正客观的作用。学者Iwasaki指出第三方评估机构需要与评价对象不具备利益相关，尚平虎在总结美国公共政策评估时指出，第三方评估还要与政府政策制定者保持距离。
国内对PPP项目绩效评价的主体角度的研究，围绕评价主体应该是政府部门，社会资本还是应该交给独立的第三方展开。张燎（2008）提出从政府绩效评价管理部门的角度进行绩效评价，赵新博（2009）从第三方即社会的角度出发确立PPP项目的评价的关键绩效指标。王玉梅、严丹良（2014）相比较于公共部门和私营企业，选择第三方机构更加能够权衡各方利益，有利于项目运行效果进行评价。伍迪、王守清（2014）认为无法确立某一主体为单独的评价机构，政府、企业和公众都应当是评价对象。谢丽娟（2016）提出要从政府相关部门的角度实施评价，于宗绪等（2020）认为评价主体应该是第三方评价机构，而评价对象是政府方代表和社会资本方。
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第2章 PPP项目中期评估相关概念与理论基础
2.1 PPP项目相关概念
2.1.1 PPP模式的定义
PPP的英文是“Public-Private-Partnership”的简称，翻译成中文是政府与社会资本合作，PPP指的是一种政企合作关系，用PPP模式指代政府部门和社会资本形成的一种合营的融资模式。通常这种模式需要通过签署合同明确双方权责，而政府的扶持措施是获得融资的保证。这也是政府为加快基础设施建设，满足社会对公共产品的需求，不断创新项目融资模式的一种尝试。通过政府部门和社会资本进行合作，确保各方利益实现的同时充分调动社会资本参与公共服务建设，既提高了项目运行的效率，能够更加高效地实现资源配置，又降低了企业投资的风险。联合国开发计划署也指出PPP就是政府和社会企业共担风险为某个项目建立的合作项目。国务院《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）是目前公认的国家层面PPP政策文件，其中也对于PPP进行定义，对PPP项目实施的程序和原则进行规定。政府在选择合作企业的过程中通过招标的方式选择运营能力较强的私营企业承担项目的运营和维护，在合同中明确双方权责，私营企业提供服务，而政府按照绩效评估结果向私营企业支付酬金，也可约定私营企业以项目投资获得的收益作为相应报酬。根据政府和社会资本的合作经营模式，PPP项目也分为不同的类型。具体而言就是关于双方合作内容和收益分配的一种运营模式，而且在实践中PPP项目的运营模式不断得到丰富。
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2.2 PPP项目中期评估理论基础
2.2.1 公共产品理论
公共产品理论是资方公共经济学理论中的一个重要理论。二十世纪五十年代萨缪尔森把公共产品定义为“所有人对一些产品使用和消费不会影响其他人对该物品消费减少的产品”①。因而公共物品体现的是一种社会属性，不因一个人的使用而降低他人的使用机会，是用以满足社会共同需要的产品。和私人产品相比，公共产品它不具有排他性，并不排除他人对产品的使用和消费，例如基础教育、医疗卫生都是公共产品的范畴。后来詹姆斯·布坎南又进一步对公共产品的范畴进行细分，指出通常同私人产品严格区分的公共产品是纯公共产品，除了纯公共产品外，还有准公共产品，介于二者之间，既不是完全无法分割的产品，也不是完全排他的产品。纯公共产品由政府免费提供，可以供众多的消费者共同使用，私人产品由社会私营企业提供，谁付款谁购买就可以享受的一类产品。公共产品具有非排他性、非竞争性的特性，根据排他性程度和竞争程度，纯公共产品大于准公共产品。二者的区别在于非排他性的程度不同，纯公共产品不因任何理由排斥他人的享用，因而纯公共产品同时具备非排他性和非竞争性，而只具备一个特性的是准公共产品，比如收费公路、有线电视，都不具备的是私人产品。在划分公共产品的基础上，1974年科斯在《经济学中的灯塔》提出公共产品不是必须由政府提供，这就为私营企业进入公共产品领域提供契机。此后越来越多的学者提出可以由政府和私人企业合作满足大众对公共产品的需求。
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第3章 城镇污水处理厂PPP项目中期评估指标体系的构建 ........... 20
3.1 城镇污水处理厂 PPP 项目中期评估指标体系构建分析 .......... 20
3.1.1 中期评估指标体系构建的总体思路...................... 20
3.1.2 中期评估指标体系的构建原则 ............................ 21
第4章 城镇污水处理厂PPP项目模糊综合绩效评价模型的建立 ... 28
4.1 中期评估指标权重的确定 .................... 28
4.1.1 权重计算方法的选择 ................................ 28
4.1.2 确定指标权重的步骤 ................................... 28
第5章 案例分析 ..................................... 36
5.1 城镇污水处理厂PPP项目简介及相关数据 ................ 36
5.1.1 项目概况 ............................ 36
5.1.2 项目运行情况 .......................... 36
第5章 案例分析
5.1 城镇污水处理厂PPP项目简介及相关数据
5.1.1 项目概况
该项目采用PPP模式实施。经安徽省C市人民政府认定，本项目经营权转让价款为71,226.67万元。2014年7月，安徽省C市人民政府批复本项目实施方案。通过邀请招标，市住建局成功采购深圳市水务（集团）有限公司作为本项目中标社会资本。
2014年12月，政府方出资代表市水业投资公司与深圳市水务（集团）有限公司按照20%:80%的持股比例出资成立项目公司，即安徽省C市排水有限公司，注册资本21,716.67万元。 由于项目自2015年度至2020年度增量工程总投资约61,321.00万元，为改善公司的财务指标，确保公司的可持续发展，项目公司申请股东按股权比例对排水公司进行增资13,000.00万元，即深圳市水务(集团)有限公司增资10,400.00万元，安徽省C市水业投资有限公司增资2,600.00万元。安徽省C市排水公司增资后注册资本调整为34,716.67万元。
2015年2月项目公司与中国工商银行股份有限公司C市分行签订融资协议，并提取首笔融资款，截至目前共融资85,316.00万元。2014年12月，市住建局分别与项目公司签署了资产转让协议和特许经营协议，协议签署后存量资产进入正式运营期。

项目管理论文参考

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第6章 结论与展望
6.1 结论
城镇化的发展对公共基础服务设施建设的需求不断提高，与此同时在国家文件的推动下，PPP模式越来越成为污水处理厂一种融资模式。采用 PPP 模式建设的污水处理项目，有效地解决了基础设施建设对资金的需求，也充分迎合市场的要求。部分应用于污水处理厂PPP项目已经进入中期评估阶段，为了更好地掌握污水处理厂项目的服务质量以及运营状况，促进PPP模式在我国城镇污水处理项目中健康可持续发展，在采用PPP模式的城镇污水处理项目运营一段时间后进行项目中期评估的工作是十分有必要的。本文的创新之处在于选取的评估维度能够很好的确定中期评估的目标和对象，实现对年度绩效评估和中期绩效评估的交叉性研究，构成一个多视角立体的评价体系。本文通过构建PPP项目中期评估体系和模糊综合评价模型来检验C市污水处理厂的运行状况，得到如下结论：
第一，PPP项目中期评估体系有其特定的目的、作用。中期评估是对运行中的项目每3-5年进行一次评估，不同于年度绩效评价和项目后评价，中期评估专门针对运行中的PPP项目进行阶段性总结。作为运行中的项目评价和项目后的绩效评价二者目的不同，虽然二者的评价对象关联较大，都涉及到项目过程是否合规、效果是否显著等内容的考察，但是中期评估要以不断矫正前期偏差和提升后期绩效为目的，不仅仅是以掌握项目信息为目的，更重要地是辅助政府对项目进行监管。
第二，构建PPP项目中期评估指标体系要采用专家咨询法对中期评估指标体系进行论证。充分利用污水处理领域、PPP领域专家的知识、经验和分析判断能力对筛选出来的指标进行论证分析，依据国家政策规定把握中期评估的目标的任务，正确处理评价目标与评价维度的关系，建立科学有效的中期评估指标体系具。本文在搜集大量资料进行文献分析的基础上，通过专家问卷调查，从项目合同执行评估、项目运行状况评估、项目公司管理情况评估以及政府监管四个一级指标筛选出17个二级指标以及43个三级指标，建立了污水处理厂PPP项目中期评估指标。
参考文献（略）