富春紫光公司瓯飞污水处理PPP项目风险管理思考

本文是一篇项目管理论文，论文针对瓯飞污水处理PPP项目的工程项目风险问题展开了深入研究，并针对以往项目上对风险的认知不充分、管理不完善、对风险的主要来源、发展程度和造成的危害没有系统性的认识，在风险苗头出现后也没有采取有效的措施防范或是处置，导致最终由项目风险发展而来的危害给项目造成各种各样的损失。
第一章前言
1.1研究背景与意义
1.1.1研究背景
（1）行业背景介绍
在国家大力推进污水资源化利用的大背景下，各地方需要对原来薄弱的市政污水处理设施进行大规模的投资建设，以满足日益扩大的民众需求。财政部PPP中心资料表明，2021年前11个月，按行业来看新入库项目投资金额，排名前五位的分别是交通运输6,437亿元、市政工程建设2,367亿元、城镇综合开发759亿元、生态建设和环境保护470亿元、政府保障性安居工程298亿元[1]。据前瞻产业研究所预测，作为市政工程建设的城镇污水处理厂建成的总数量也在逐渐增加，2022年的总数量将超过4700多座，污水日处理能力将达到2.16亿立方米的规模[2]。图1-1所示为2016-2022年中国城市和县域污水处理厂数量预测趋势图。

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当前，中国很多城市的基础设施包括污水处理厂这类民生工程多是由地方国企比如城投公司等企业代建代持，由自己经营或委外经营。地方政府的财务压力，也在一定程度上制约了污水处理行业发展[3]。为加强污水治理，缓解政府部门的财务压力，目前中国水务项目运作正在积极引入社会资本，逐步从传统的政府购买运营管理模式向PPP模式过渡。PPP(Public-Private Partnership，即政府和社会资本合作，共同建设公共基础设施建设或提供公共服务)[4]。这里所说的社会资本，包含了国有企业、私营企业和外资企业。从2017年开始，我国陆续颁布了政府重点推动水务建设项目的PPP模式管理办法，并吸引了更多的社会资本加入到公共服务项目的合作开发中。利用PPP模式可使部分优质水务资产能够采取出售部分权益或委托经营的方法，引进社会力量合作经营，从而逐渐市场化。
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1.2相关研究综述
1.2.1国外研究现状
（1）PPP模式由来
PPP模式的项目最初涉及的只是公共交通、水利设施等公共基础设施建设和公共服务。英国政府于在1989年最早开始提出了允许私人社会资本可以直接投资到公共领域的服务业领域和社会公共事业设施领域，并于随后在1992年首次提出了私人公共项目融资计划(Private Finance Initiative,PFI)。英国工党政府于2000年执政后成立了“英国伙伴关系”(Partnerships UK，PUK)机构，专门代表政府公共部门主管PPP模式投资运营项目，逐步形成与完善了一套相对完整成熟而稳定高效的国际化PPP模式运营管理制度，形成了相对比较完整的社会资本参与公共事业建设的机制。
（2）国外风险识别研究
在风险管理的初始阶段，有效准确的风险识别是保证PPP项目成功与否的关键[9]。无论是项目风险的评价还是应对，首先要做的就是对PPP项目实施全面的、细致的风险识别。
Ling B.et.al.系统研究了英国的PPP项目融资，将风险分成了三个层次，即微观、中观和宏观[10]，每一层次风险包含的范围不同，宏观层次的风险主要包括政治、经济、法律法规等大的方面风险，这些方面主要是政府起的作用比较大；而中观风险主要指的是社会资本在具体的项目执行管理中产生的风险，这方面企业自身管理起的作用更大；而微观则更多是一些具体的边界模糊不清的风险。Ling B.et.al.关于风险分类的方法也是目前很多风险管理当中对一类风险层次的划分方法。
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第二章相关理论基础
2.1 PPP模式
2.1.1 PPP的概念
欧盟委员会将PPP项目定义为政府公共服务组织和社会资本之间的一种战略合作伙伴关系，双方将基于各自的优势和劣势共同承担风险与责任，以达到原来由政府公共服务组织所承担服务的目的。加拿大PPP委员会将PPP项目定义为由公共组织和社会资本共同形成的一项联合运营伙伴合作关系，进行科学合理的各种资源分享、风险分担和共同利益共享[24]，以实现社会共同需要。两种表述大同小异，主要突出三点：一是政府与社会资本合作；二是政府与社会资本责任风险共担；三是为政府提供公共服务。
PPP合作模式所需要达到的目标主要有：通过社会资本进行投资，为国家建设提供更多需要的资金，使用社会资本经营基础设施，并获得更多政府管理能力和支持，在创造基础设施和公共服务的过程中实现物有所值，既增加了基础设施和服务的可靠性，又利用了社会资本的创新和高效性，促进了社会的经济发展。
PPP项目管理有广义和狭义之分。广义的PPP即政府部门与社会资本为提供服务所形成的伙伴关系，狭义的PPP为各种项目投资模式的统称，包含BOT、TOT(Transfer-Operate-Transfer,移交-运营-移交)、DBFO（Design-Build-Financial-Operate,设计-建设-融资-运营）等各种模式。狭义的PPP更注重协作流程中的风险分担机制，以及对建设项目的衡量准则。更强调政府与社会资本在协作流程中的风险分担与收益共享。因此，将广义和狭义的理解结合起来是比较完整和全面的。
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2.2项目全寿命周期理论
2.2.1项目全寿命周期管理
建设工程全寿命期，是指建设工程从项目开始立项批准、涉及到工程使用期，最后项目拆除所经过的所有阶段及全过程。对于项目管理来说，按照项目管理整个寿命周期可以大致分为以下阶段：项目立项、规划阶段（项目策划、实施可行性调查）、项目管理施工阶段（项目工程设计、建造及竣工验收）和项目管理运营维护过程（运营准备、运营维护）[33]。
项目全寿命期管理主要是通过系统集约化管理，把在常规模式下相对分散的项目阶段如项目立项决策、项目建设过程，以及在项目运营维护阶段的目标、管理体系要求、手段等相关方面加以整合，构建项目立项策划、建设、运营管理的集成管理体系，达到项目管理总体功能的提升和项目管理总体效益的提高，达成工程项目全寿命周期管理工作的目标。图2-3为工程项目全寿命周期图。该周期图主要是一般由政府主导的工程建设项目的全寿命周期图。PPP项目的全寿命周期因其中有多个参与方合作及分工，设计资源分配，同时还有融资阶段。实际操作中比图2-3所示的周期图更复杂，具体的内容将在2.2.2节叙述。

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第三章富春紫光公司瓯飞污水处理PPP项目风险识别.................32
3.1瓯飞污水处理PPP项目风险识别框架..........................32
3.1.1瓯飞污水处理PPP项目风险阶段划分............................32
3.1.2 PPP项目风险识别方法和流程.............................33
第四章富春紫光公司瓯飞污水处理PPP项目风险评价.................56
4.1风险评价指标体系构建...............................56
4.1.1层次分析-模糊评价法一般步骤................................56
4.1.2风险指标构成.......................58
第五章富春紫光公司瓯飞污水处理PPP项目风险应对.................70
5.1风险应对的风险分担策略..............................70
5.1.1风险分担在PPP项目风险应对中的作用...............................70
5.1.2瓯飞污水处理PPP项目风险分担..............................70
第五章富春紫光公司瓯飞污水处理PPP项目风险应对
5.1风险应对的风险分担策略
5.1.1风险分担在PPP项目风险应对中的作用
由PPP项目的定义可以知道，采用PPP模式项目的目的就是让项目各方参与者发挥各自的优势，以自身最具有控制力的能力来控制风险，从而实现PPP项目效益的最大化。正是因为风险对项目的不同参与者造成的影响也不尽相同，在风险应对过程中就需要对各种风险在不同参与者上做出合理的分担，目的就是最大限度的利用风险承担者的优势管理好风险。
简而言之，就是一种风险谁承担风险，谁不承担风险；谁承担风险的比重大，谁承担风险的比重小的问题。再依据此采取具体的措施。因此，合理的进行风险分担是PPP项目风险应对中非常重要且必不可少的一环。
根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》（财金〔2014〕113号）[51]规定，“原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担”。这是按照PPP项目不同参与者的承担主体来划分的。
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第六章结束语
6.1主要研究内容及结论
论文针对瓯飞污水处理PPP项目的工程项目风险问题展开了深入研究，并针对以往项目上对风险的认知不充分、管理不完善、对风险的主要来源、发展程度和造成的危害没有系统性的认识，在风险苗头出现后也没有采取有效的措施防范或是处置，导致最终由项目风险发展而来的危害给项目造成各种各样的损失。究其原因，是尚未建立起一套完善的风险管理体系，没有真正的将风险管理工作落实到细节上，从而导致损失的发生。因此，本文针对瓯飞污水处理PPP项目的实际案例，建立起了一套较完整规范的项目风险管理评价体系，由专业风险管理人员分别对各项目风险进行了各种风险因素的综合分析与识别、评价和筛选，最终根据推算得到了风险重要性等级排序清单，使风险管理人员能够对不同重要等级的风险采取有针对性的风险处置策略，使整个项目的风险处在一个受控的区间范围内，大大降低了风险隐患。
（1）瓯飞污水处理PPP项目风险识别
首先，论文主要阐述分析了关于本项目的几方面具体情况，包括项目的主要概况、项目的基本特征、项目的总体建设周期、项目合作的具体方式以及每个项目合作方对应的相关职责权限及其划分原则等情况，因为不同项目具有完全不同的特点，这也为后续进一步对本项目做出明确的有针对性的风险管理措施打下良好的基础。
其次，对每个项目风险进行风险辨识，在这一节运用了项目风险的全寿命周期理论并将各项目生命周期的几个具体风险发展阶段分别作为项目专家调查法研究的重要研究范围，因每一个项目阶段都各自有着其自身特殊性，因此不同项目也会有各自不同的风险隐患，在调查问卷设计过程中优化了提出的问题。但是由于专家调查法自身具有的主观性，包括专家打分的主观性、权重的人为分配等，以及采样数据的限制，本文也在最大程度上增加访谈人数和专家的专业性和分布，来保证风险辨识结果的可靠性。
最后，文章对在本项目中的常见存在的一些风险因素分别作了一些初步地分析，主要内容有项目政治法律风险、融资风险、建设成本风险和后续运营管理、维护风险等几大类，尽量涵盖了本项目的大部分风险因素，对风险的产生、发展、危害等方面进行了预判。这对后续风险评价和风险的应对都具有非常重要的借鉴意义。但是在风险识别阶段做出的初步判断大多还是依赖于经验值。对于风险的重要性，优先等级这些细分领域，在风险的识别阶段还尚未做到，需要进一步的分析。
参考文献（略）