J高校预算管理内部控制研究
时间：2021-01-24 来源：www.jbevzenko.com
本文以 J 高校为例，通过实地调查，研究该校预算管理内部控制建设和实施的现状及存在的问题，提出可以完善和优化该校预算管理内部控制的有效性措施。通过总结得出六个主要结论。其一，本文的研究，不仅有助于确保我国高校会计信息的真实性和可靠性、提高资金使用效益，揭示我国高校预算管理内部控制存在的缺陷，为我国高校健全预算管理内部控制提供借鉴，丰富与高校内部控制有关的案例研究；还有助于提出针对地方院校预算控制建设的理论框架，拓宽高校内部控制的研究视角。
1.引言
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》中指出，高校应具备高质量的教学水平和科研水平、优化其办学结构、提高其服务能力，但随着我国教育体制的不断深化改革，我国高校资金需求在不断增加，经济业务也逐渐多元化，加大了资金供求之间的矛盾，高校的预算管理内部控制也就显得更为重要。为此，国家财政部颁布了一系列的相关政策。2012 年的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，从时间、政策落实等方面对高校内部控制的建设提出相应的规定。2014 年出台的《新预算法》，要求高校按照相关规定对预算控制方式进行改进，并加强对收入的管理，实行中期财政规划管理，建立跨年度预算平衡机制，这些规定可以有效提高高校预算执行的准确性。2015 年的《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，对高校预算内部控制建设的政策落实做出了进一步的规范。2016 年的《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》，对高校预算管理内部控制的建设起到了指导性的作用。
随着这一系列相关文件的颁布，我国高校逐渐加大了对预算管理内部控制的重视程度，也已采取各种措施用以完善相关制度。尽管如此，高校预算管理仍存在一些问题。何学红（2017）在研究中明确指出，目前高校在预算管理方面存在预算意识淡薄、预算编制方法不科学、预算编制内容不完整、预算编制程序不规范、预算执行不力、预算调整不规范以及未建立预算考核评价机制等问题。①完善高校预算管理内部控制的相关制度，提高对高校预算资金规范化、科学化以及信息化的管理，加大对资金使用过程的监管力度，不仅可以有效降低其潜在的财务风险，提高高校资金的使用效益，提高高校预算的执行力度，还有利于维持高校的收支平衡，优化教学资源的配置，减轻我国高校的赤字现象。不仅如此，高校预算管理还可以有效控制高校内的各项经济业务有序发生，促进各个部门的通力合作，鼓励预算部门积极完成预算指标，促进高校科学健康发展。
..................
1.2 文献综述及述评
1.2.1 关于高校内部控制的研究综述
从 CNKI 检索的结果来看，目前国内外关于高校内部控制研究的文献还是比较丰富的。国内最早的文献是周汉泉、顾晓奔（1986）在研究中明确指出高校建立有效的内部控制制度，可以促进学校科学管理体制的建设，还可以促使教育事业发展适应社会经济发展的需要。①在高校内部控制相关的文献中，国内外主要是针对高校内部控制体系构建、内部控制要素及内部控制对象的研究。
20 世纪 90 年代，许多西方国家加大了高校对资金的自主决策权，但高校日益增加的资金需求迫使西方国家政府需要严格控制高校公共预算，监管各个高校的业绩。在 2008 年全球爆发金融危机之后，西方国家政府在一定程度上减少了对高校预算资金的投入，加剧了各个高校之间的竞争，使得各高校需要对自身的资金负责。国外的内部控制制度较为完善，各高校一般是参照国内权威的内部控制制度，例如美国的 COSO 报告、国际内部审计师协会的 SAC、加拿大的 COCO 指南等，因此，国外关于高校内部控制制度的研究并不多。
虽然我国高校内部控制的起步较晚，但也出台了一些与之相关的法律法规，关于这方面的研究也较为丰富。2000 年的《会计法》、2012 年的《行政事业单位内部控制规范》以及 2013 年的《高等学校财务制度》。目前我国多数高校的内部控制制度建设主要参照的是 2012 年出台的《行政事业单位内部控制规范》。
....................
2.高校预算管理内部控制的相关理论
2.1 高校的管理及其管理模式
2.1.1 高校管理的定义
关于高校管理的定义，首先要确定一般管理的内涵，对此，不同的学者给出了不同的定义。泰罗认为管理就是你能让别人用最好的方法来完成你确定想让他去做的事；法约尔则认为管理就是一种活动，并且所有的人类组织都可以拥有，具体而言，它是由计划、组织、领导、协调以及控制这五项要素组成的。随着我国高校教育体制的不断深化改革以及自主权的不断扩大，高校在三大基本职能的基础上，增加了文化传承与创新以及国际交流合作两大基本职能。因而，笔者认为高校管理是指在特定的环境中，为了科学有效地发挥高校的五大基本职能，实现高校的发展目标，高校组织通过计划、组织、领导、协调以及控制等职能来协调高校人员的行为，处理高校的相关事务。
2.1.2 高校的管理模式
我国高校的管理模式受韦伯科层制管理模式的启发，呈“金字塔”模式，属于党委领导下的校长负责制。总体而言，目前我国高校的管理机构主要分为三个级别：第一级别属于金字塔顶尖，是全校发展战略的制定者与决策者，把控着全校所有事务的最终决策权、相关部门的人事任免权，是由高校党委书记、副书记，校长、副校长组成的领导班子，其中党委副书记的相关权利主要来源于党委书记的授权，副校长的则主要来源于校长的授权；第二级别由学校的教务处、财务处、学位办等部门组成的行政职能部门；第三级别是在高校的规章范围内对下级进行管理，其主要领导来源于上一级别，是由各学院和系组成的执行层。
.....................
2.2 高校预算管理的特征及模式
2.2.1 高校预算管理的定义
预算管理按照范围进行划分，可分为公共与非营利组织预算管理以及企业预算管理。显然，我国高校预算管理属于公共与非营利组织预算管理范畴。高校预算是指高校在未来的一定时期内，在时间、数量及内容等方面，对自身资本和财务方面的详细安排及规划。如今，高校预算不似传统意义上简单的收入支出，而是一种财务管理手段，更是一种协调高校管理的重要工具。高校预算不仅可以体现高校资金的筹措方式，还可以揭示高校活动的方向和目标。高校预算管理是指高校在预算编制、预算执行、预算控制以及预算评价四个过程中，所制定的各项制度、业务规范，所进行的组织、调节和监督等活动。高校预算管理是财务管理的中心环节，是保证高校预算资金运行规范、有效和及时的必要举措。
2.2.2 高校预算管理的特征及原则
（1）高校预算管理的特征
一是高校资金来源的多元化趋势。一直以来，高校资金来源以财政拨款为主，因此，高校以往的预算编制主要依靠上级审核批准的拨款计划进行，缺乏一定的主动性和创新性。随着我国社会经济的快速发展以及教育体制的不断深化改革，财政所划拨的资金已难以满足高校发展的需求，因此，为解决资金短缺问题，我国高校资金来源形成了以国家财政拨款为主，以高校自主运营、企业资助等多种渠道为辅的新格局。
二是注重高等教育成本效益分析。高校属于非营利性单位，以往教育资金主要来源于政府拨款、学杂费收入以及资助等，因此，高校对自身教育成本不太重视，对此也没有核算要求。随着我国教育体制的不断完善，有关机构和部门对高校资金的管控越发严格，并且追求一定的资金使用效益，因此，对高校教育成本的核算成为高校预算管理的必要步骤。
...........................
3.J 高校预算管理内部控制的现状.....................19
3.1J 高校内部控制总体框架.......................19
3.1.1J 高校基本情况...............................19
3.1.2J 高校内部控制现状..................19
4.J 高校预算管理内部控制存在的问题及原因分析......................30
4.1J 高校预算管理内部控制存在的问题..............................30
4.1.1 预算未与学校长远发展战略相结合....................... 30
4.1.2 预算编制缺乏科学性与合理性............................. 30
5.优化 J 高校预算管理内部控制的措施..........................36
5.1 促进预算项目与学校发展战略协调一致........................36
5.2 提高预算编制的科学性与合理性...............................37
5.优化 J 高校预算管理内部控制的措施
5.1 促进预算项目与学校发展战略协调一致
发展战略是我国高校工作的重点，是高校预算管理的引导者，有利于规范高校的预算业务。发展战略是高校根据自身实际情况、外部环境以及未来发展方向制定的，在一定程度上把控着学校各项工作的开展，同时促进学校财务思想的一致化。学校制定的发展战略，还应当将其长期发展目标分解成短期目标，有利于最终目标的实现。
对于 J 高校，就如何完成“学校教育管理体制、办学结构的进一步优化，建设特色鲜明的学科，全面提升学校的内涵建设以及应用型人才培养的质量，改善办学条件、提高管理服务水平”等长期目标，学校应当根据自身实际能力，先将长期目标分解成若干个短期目标，以便在每个预算年度内能够完成，然后在实现目标的过程中，应当根据每个预算年度内的工作性质，配备相应的软硬件设施，这些都应当在年度预算编制中有所体现。
J 高校在预算管理的全过程中，应当结合学校发展战略，分清楚工作的轻重缓急。在年末对预算执行情况进行分析时，应该对预算经费使用的科学性进行重点分析，并进一步判断预算经费的使用是否具有延续性，在逐步实现各项短期目标的基础上，最终达到学校发展战略的长期目标。
...........................
结束语
在我国高等教育实现跨越式发展，规模不断壮大的同时，高校预算管理内部控制的重要性与日俱增。本文以 J 高校为例，通过实地调查，研究该校预算管理内部控制建设和实施的现状及存在的问题，提出可以完善和优化该校预算管理内部控制的有效性措施。通过总结得出六个主要结论。
其一，本文的研究，不仅有助于确保我国高校会计信息的真实性和可靠性、提高资金使用效益，揭示我国高校预算管理内部控制存在的缺陷，为我国高校健全预算管理内部控制提供借鉴，丰富与高校内部控制有关的案例研究；还有助于提出针对地方院校预算控制建设的理论框架，拓宽高校内部控制的研究视角。
其二，高校的预算管理主要有校院两级预算管理以及一级预算管理两种模式，预算管理内部控制有预算松控制以及预算紧控制两种模式。本文研究的 J 高校采用的是一级预算管理模式以及预算紧控制。
其三，目前，我国高校预算管理内部控制主要存在以下风险：预算的编制与学校长期发展战略脱节，预算标准不科学，可能造成预算管理效率低下；预算目标不合理，预算项目不完整，可能造成预算管理缺乏准确性；预算执行和预算监管不力，缺乏有效的预算绩效考核机制，可能阻碍预算管理目标的实现。
其四，J 高校的内部控制建设内容主要分为学校层面和单位层面；预算管理内部控制主要是对预算的内容、预算的编制、预算的执行与调整、预算的绩效考核、预算的监督以及决算管理六个方面进行控制。
参考文献（略）
1.引言
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》中指出，高校应具备高质量的教学水平和科研水平、优化其办学结构、提高其服务能力，但随着我国教育体制的不断深化改革，我国高校资金需求在不断增加，经济业务也逐渐多元化，加大了资金供求之间的矛盾，高校的预算管理内部控制也就显得更为重要。为此，国家财政部颁布了一系列的相关政策。2012 年的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，从时间、政策落实等方面对高校内部控制的建设提出相应的规定。2014 年出台的《新预算法》，要求高校按照相关规定对预算控制方式进行改进，并加强对收入的管理，实行中期财政规划管理，建立跨年度预算平衡机制，这些规定可以有效提高高校预算执行的准确性。2015 年的《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，对高校预算内部控制建设的政策落实做出了进一步的规范。2016 年的《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》，对高校预算管理内部控制的建设起到了指导性的作用。
随着这一系列相关文件的颁布，我国高校逐渐加大了对预算管理内部控制的重视程度，也已采取各种措施用以完善相关制度。尽管如此，高校预算管理仍存在一些问题。何学红（2017）在研究中明确指出，目前高校在预算管理方面存在预算意识淡薄、预算编制方法不科学、预算编制内容不完整、预算编制程序不规范、预算执行不力、预算调整不规范以及未建立预算考核评价机制等问题。①完善高校预算管理内部控制的相关制度，提高对高校预算资金规范化、科学化以及信息化的管理，加大对资金使用过程的监管力度，不仅可以有效降低其潜在的财务风险，提高高校资金的使用效益，提高高校预算的执行力度，还有利于维持高校的收支平衡，优化教学资源的配置，减轻我国高校的赤字现象。不仅如此，高校预算管理还可以有效控制高校内的各项经济业务有序发生，促进各个部门的通力合作，鼓励预算部门积极完成预算指标，促进高校科学健康发展。
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1.2 文献综述及述评
1.2.1 关于高校内部控制的研究综述
从 CNKI 检索的结果来看，目前国内外关于高校内部控制研究的文献还是比较丰富的。国内最早的文献是周汉泉、顾晓奔（1986）在研究中明确指出高校建立有效的内部控制制度，可以促进学校科学管理体制的建设，还可以促使教育事业发展适应社会经济发展的需要。①在高校内部控制相关的文献中，国内外主要是针对高校内部控制体系构建、内部控制要素及内部控制对象的研究。
20 世纪 90 年代，许多西方国家加大了高校对资金的自主决策权，但高校日益增加的资金需求迫使西方国家政府需要严格控制高校公共预算，监管各个高校的业绩。在 2008 年全球爆发金融危机之后，西方国家政府在一定程度上减少了对高校预算资金的投入，加剧了各个高校之间的竞争，使得各高校需要对自身的资金负责。国外的内部控制制度较为完善，各高校一般是参照国内权威的内部控制制度，例如美国的 COSO 报告、国际内部审计师协会的 SAC、加拿大的 COCO 指南等，因此，国外关于高校内部控制制度的研究并不多。
虽然我国高校内部控制的起步较晚，但也出台了一些与之相关的法律法规，关于这方面的研究也较为丰富。2000 年的《会计法》、2012 年的《行政事业单位内部控制规范》以及 2013 年的《高等学校财务制度》。目前我国多数高校的内部控制制度建设主要参照的是 2012 年出台的《行政事业单位内部控制规范》。
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2.高校预算管理内部控制的相关理论
2.1 高校的管理及其管理模式
2.1.1 高校管理的定义
关于高校管理的定义，首先要确定一般管理的内涵，对此，不同的学者给出了不同的定义。泰罗认为管理就是你能让别人用最好的方法来完成你确定想让他去做的事；法约尔则认为管理就是一种活动，并且所有的人类组织都可以拥有，具体而言，它是由计划、组织、领导、协调以及控制这五项要素组成的。随着我国高校教育体制的不断深化改革以及自主权的不断扩大，高校在三大基本职能的基础上，增加了文化传承与创新以及国际交流合作两大基本职能。因而，笔者认为高校管理是指在特定的环境中，为了科学有效地发挥高校的五大基本职能，实现高校的发展目标，高校组织通过计划、组织、领导、协调以及控制等职能来协调高校人员的行为，处理高校的相关事务。
2.1.2 高校的管理模式
我国高校的管理模式受韦伯科层制管理模式的启发，呈“金字塔”模式，属于党委领导下的校长负责制。总体而言，目前我国高校的管理机构主要分为三个级别：第一级别属于金字塔顶尖，是全校发展战略的制定者与决策者，把控着全校所有事务的最终决策权、相关部门的人事任免权，是由高校党委书记、副书记，校长、副校长组成的领导班子，其中党委副书记的相关权利主要来源于党委书记的授权，副校长的则主要来源于校长的授权；第二级别由学校的教务处、财务处、学位办等部门组成的行政职能部门；第三级别是在高校的规章范围内对下级进行管理，其主要领导来源于上一级别，是由各学院和系组成的执行层。
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2.2 高校预算管理的特征及模式
2.2.1 高校预算管理的定义
预算管理按照范围进行划分，可分为公共与非营利组织预算管理以及企业预算管理。显然，我国高校预算管理属于公共与非营利组织预算管理范畴。高校预算是指高校在未来的一定时期内，在时间、数量及内容等方面，对自身资本和财务方面的详细安排及规划。如今，高校预算不似传统意义上简单的收入支出，而是一种财务管理手段，更是一种协调高校管理的重要工具。高校预算不仅可以体现高校资金的筹措方式，还可以揭示高校活动的方向和目标。高校预算管理是指高校在预算编制、预算执行、预算控制以及预算评价四个过程中，所制定的各项制度、业务规范，所进行的组织、调节和监督等活动。高校预算管理是财务管理的中心环节，是保证高校预算资金运行规范、有效和及时的必要举措。
2.2.2 高校预算管理的特征及原则
（1）高校预算管理的特征
一是高校资金来源的多元化趋势。一直以来，高校资金来源以财政拨款为主，因此，高校以往的预算编制主要依靠上级审核批准的拨款计划进行，缺乏一定的主动性和创新性。随着我国社会经济的快速发展以及教育体制的不断深化改革，财政所划拨的资金已难以满足高校发展的需求，因此，为解决资金短缺问题，我国高校资金来源形成了以国家财政拨款为主，以高校自主运营、企业资助等多种渠道为辅的新格局。
二是注重高等教育成本效益分析。高校属于非营利性单位，以往教育资金主要来源于政府拨款、学杂费收入以及资助等，因此，高校对自身教育成本不太重视，对此也没有核算要求。随着我国教育体制的不断完善，有关机构和部门对高校资金的管控越发严格，并且追求一定的资金使用效益，因此，对高校教育成本的核算成为高校预算管理的必要步骤。
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3.J 高校预算管理内部控制的现状.....................19
3.1J 高校内部控制总体框架.......................19
3.1.1J 高校基本情况...............................19
3.1.2J 高校内部控制现状..................19
4.J 高校预算管理内部控制存在的问题及原因分析......................30
4.1J 高校预算管理内部控制存在的问题..............................30
4.1.1 预算未与学校长远发展战略相结合....................... 30
4.1.2 预算编制缺乏科学性与合理性............................. 30
5.优化 J 高校预算管理内部控制的措施..........................36
5.1 促进预算项目与学校发展战略协调一致........................36
5.2 提高预算编制的科学性与合理性...............................37
5.优化 J 高校预算管理内部控制的措施
5.1 促进预算项目与学校发展战略协调一致
发展战略是我国高校工作的重点，是高校预算管理的引导者，有利于规范高校的预算业务。发展战略是高校根据自身实际情况、外部环境以及未来发展方向制定的，在一定程度上把控着学校各项工作的开展，同时促进学校财务思想的一致化。学校制定的发展战略，还应当将其长期发展目标分解成短期目标，有利于最终目标的实现。
对于 J 高校，就如何完成“学校教育管理体制、办学结构的进一步优化，建设特色鲜明的学科，全面提升学校的内涵建设以及应用型人才培养的质量，改善办学条件、提高管理服务水平”等长期目标，学校应当根据自身实际能力，先将长期目标分解成若干个短期目标，以便在每个预算年度内能够完成，然后在实现目标的过程中，应当根据每个预算年度内的工作性质，配备相应的软硬件设施，这些都应当在年度预算编制中有所体现。
J 高校在预算管理的全过程中，应当结合学校发展战略，分清楚工作的轻重缓急。在年末对预算执行情况进行分析时，应该对预算经费使用的科学性进行重点分析，并进一步判断预算经费的使用是否具有延续性，在逐步实现各项短期目标的基础上，最终达到学校发展战略的长期目标。
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结束语
在我国高等教育实现跨越式发展，规模不断壮大的同时，高校预算管理内部控制的重要性与日俱增。本文以 J 高校为例，通过实地调查，研究该校预算管理内部控制建设和实施的现状及存在的问题，提出可以完善和优化该校预算管理内部控制的有效性措施。通过总结得出六个主要结论。
其一，本文的研究，不仅有助于确保我国高校会计信息的真实性和可靠性、提高资金使用效益，揭示我国高校预算管理内部控制存在的缺陷，为我国高校健全预算管理内部控制提供借鉴，丰富与高校内部控制有关的案例研究；还有助于提出针对地方院校预算控制建设的理论框架，拓宽高校内部控制的研究视角。
其二，高校的预算管理主要有校院两级预算管理以及一级预算管理两种模式，预算管理内部控制有预算松控制以及预算紧控制两种模式。本文研究的 J 高校采用的是一级预算管理模式以及预算紧控制。
其三，目前，我国高校预算管理内部控制主要存在以下风险：预算的编制与学校长期发展战略脱节，预算标准不科学，可能造成预算管理效率低下；预算目标不合理，预算项目不完整，可能造成预算管理缺乏准确性；预算执行和预算监管不力，缺乏有效的预算绩效考核机制，可能阻碍预算管理目标的实现。
其四，J 高校的内部控制建设内容主要分为学校层面和单位层面；预算管理内部控制主要是对预算的内容、预算的编制、预算的执行与调整、预算的绩效考核、预算的监督以及决算管理六个方面进行控制。
参考文献（略）
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