新监管环境下高职院校内部控制体系现状评价及会计优化

 

第一章 绪论

 

第一节 研究背景

一、 实践背景

十八届三中全会我国政府提出进一步强化对权力运行的制约，要求各党政部门、行政事业单位完善监察与审计监督、构建科学有效的权力制约及协调机制。十八届四中全会提出全面依法治国政策方针，运用法律手段完善内部控制体系，通过设置分事行权、分级授权、分岗设权以及定期轮岗等要求，进一步对财政资金分配使用、国有资产监管、政府采购等权力进行控制，防止权力滥用。对于财政资金的预算管理是国家治理的基础，通过完善行政事业单位内部控制强化各单位预算管理工作，促进财政资金合理分配、国有资产有效管理、基本建设及政府采购工作监督有效。在我国政府持续加大反腐力度、加强对权力的监督与制衡、要求把权力关进制度的笼子里等背景下，财政部制定并发布一系列行政事业单位内部控制制度及文件。财政部于 2012 年制定《行政事业单位内部控制规范（试行）》（后文简称《内控规范》）提出一套适合我国行政事业单位运行发展的内部控制体系，分别从单位层面和业务层面对内部控制建设与实施给予指导并设定标准，要求各行政事业单位于 2014 年 1 月 1日起实施。财政部于 2015 年 12 月又发布《关于全面推进行政事业单位内部控制建设指导意见》（财会【2015】24 号），提出内部控制建设及实施工作的基本原则、指导思想及总体目标，要求所有行政事业单位于 2016 年底基本完成内部控制建设工作并开始实施。2016 年 6 月又发布了《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》（财会【2016】11 号），该文件结合《内控规范》中的相关内容提出了一套针对行政事业单位内部控制的评价指标体系，财政部要求各单位按照该指标体系对本单位内部控制基本情况进行清查，并结合评价结果识别单位内部控制存在问题，进而对内部控制的薄弱环节开展有针对性的建设与优化。2017 年 1 月财政部下发《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（财会【2017】1 号）明确规定单位内部控制报告编制内容及报送要求，并规定行政事业单位在提交年度决算报告时一并上交内部控制报告。2017年 12 月财政部又下发《关于开展 2017 年度行政事业单位内部控制报告编报工作的通知》要求单位编制并上报本年度的内部控制报告，并给出内部行政事业单位内部控制报告的模板。我国财政部制定并发布的一系列行政事业单位内部控制制度及文件，完善了对行政事业单位内部控制的监管，也进一步提高了对行政事业单位内部控制的监管要求。

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第二节 问题提出

由于我国财政部下发一系列行政事业单位内部控制制度和文件要求所有单位建立健全其内部控制体系，并且许多高校因为内部控制体系不健全而发生严重的贪腐、职务犯罪等行为，这都使得高校建立健全其内部控制体系刻不容缓。陕西省教育厅积极响应财政部提出的各项内部控制制度和政策意见，要求下属各单位按照财政部下发的基础性评价指标对单位内部控制体系进行评价，根据评价结果识别内部控制体系中存在的缺陷，进而对各单位内部控制体系进行优化和完善，以达到财政部对行政事业单位内部控制的监管要求。从2016年下半年开始各省属院校按照省教育厅的要求并依据财政部下发的评价指标对本单位内部控制体系进行自我评价，并根据评价结果有针对性地建立和优化其内部控制体系。本文选择的案例院校 A 学院根据财政部下发的评价指标对其内部控制体系进行评价，根据评价结果识别内部控制体系中存在缺陷从而对其内部控制体系进行优化。在此背景下本文选择 A 学院作为案例研究对象，对 A 学院内部控制体系进行调研，并根据财政部下发的内部控制评价指标对 A 学院内部控制体系进行评价。随后通过将本人调研后得到的评价结果与 A 学院的自评结果进行对比，发现 A 学院的自评结果与本人的评价结果存在很大差异。通过对评价结果之间的差异分析发现 A 学院的自评结果过高。这说明 A 学院在评价过程中遗漏了一些内部控制体系原本存在的缺陷。所以本文在汇总 A 学院内部控制体系存在的缺陷的基础上，就如何优化 A 学院内部控制体系进行研究。

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第二章 国内外研究综述

 

第一节 内部控制概念框架

杨清香（2010）运用马克思主义认识论构建内部控制概念框架，认为内部控制概念框架应该分为基本理论和应用理论两部分。内部控制基本理论用以说明内部控制的本质属性，即回答内部控制是什么；应用理论则包括内部控制的对象、主体、目标、方法、规范、环境及假设等。内部控制基本理论是内部控制概念的起点[1]。COSO 委员会发布的《内部控制——整体框架》被人们广泛接受，其中指出内部控制是由董事会、管理层及所以员工共同实施的制度流程，旨在保证经营活动合法合规、财务报告信息真实可靠、提高经营效果。对于内部控制的定义其他学者持有不同观点，Sorin（2008）提出内部控制是为正确的事在正确的时间发生提供合理保证。Grinstein（2004）认为内部控制是信息系统的一部分，通过信息系统为组织目标的实现提供合理的保证[2-3]。对于学术界在内部控制概念研究中出现的分歧，杨雄胜（2011）运用逻辑学原理确定内部控制的内涵及外延，并基于人类社会进化与人类进化同步的规律，提出内部控制类似于人体的免疫系统，个人、组织、社会通过识别、评估、转化、计量、防御等系统化制度，有效地抑制“非我和损我”，保护并促进“自我和益我”。内部控制像人体的免疫系统一样，嵌入在各个管理系统和业务系统当中，发挥其作用[4]。对于行政事业单位内部控制的定义，王光远（2009）提出行政部门内部控制是为保证政府有效履行公共受托责任，杜绝舞弊、浪费、滥用职权、管理不当等行为而建立的控制流程、机制与制度体系。刘永泽（2013）通过对不同属性行政事业单位进行调研后提出行政事业单位内部控制是由单位领导负责，全体工作人员共同实施的，为实现单位内部控制目标，通过制定相关制度和流程，对各项经济活动所产生的风险进行控制的动态过程[5-6]。在明确内部控制本质属性的基础上，学者们对内部控制主体、客体及目标进行研究。杨有红（2004）通过研究企业内部控制，提出内部控制的主体是企业内部人员，从人员控制的角度出发，组织中每一个人员即是内部控制的主体。刘永泽（2013）提出行政事业单位内部控制主体应包括行政单位、公益性事业单位、社会团体及其他附属单位中的所有成员[7]。

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第二节 高校内部控制相关研究

在明确了内部控制概念之后对于高校等行政事业单位是否有必要建立内部控制以及内部控制是否有效地实现控制目标则成为了问题。中国会计学会秘书长王鹏（2017）从宏观层面指出，行政事业单位内部控制规范建设是强化行政权力监督和制约的必然要求，也是是落实党风廉政建设和党政机关监督责任的必然要求，更是贯彻执行中央八项规定、专项治理内部“小金库”问题、严肃财经纪律的必然要求。李鑫瑶（2015）结合国家审计与内部控制的内在关联认为健全行政事业单位内部控制，使得决策权、执行权、监督权相互制衡，改善行政事业单位权力管控机制，是完善政府治理机制的必要选择，有助于强化政府资金分配，确保财政资金使用合法合规。高等院校作为行政事业单位的一部分，赵红卫（2015）认为其内部控制建设可以提高高校经费使用效率以及高校教育事务开展的效果[10-12]。关于内部控制有效性的研究，Kinney（2000）研究企业内部控制有效性，指出有效的内部控制体系将帮助企业对繁杂的信息进行管理，帮助企业管理层做出决策，从而帮助实现企业目标。Tommie Singleton（2003）指出，建立有效的内部控制环境，并对内部控制活动进行有效监督，可以保证企业目标的实现[13-14]。Kidera,Fletcher,David J(1991)研究公共部门内部控制是否能有效地保证组织各项目标得以达成，通过对 50 个州进行调查发现已有 14 个州建立内部控制体系，并且这些内部控制体系在很多方面为公共部门的管理提供强有力的支持，包括建立健全法律法规、数据的安全可靠、资源的正确使用。Spatacean（2012）通过研究高校资产非法挪用、舞弊与内部控制之间的关系，研究表明对高校资产管理流程的薄弱环节进行有效的内部控制活动，可以降低舞弊的风险[15]。对于内部控制报告有效性的研究中，Hermanson（2000）通过问卷调查九类财务报告使用者对内部控制报告的需求，问卷调查结果表明九类财务报告使用者都认为内部控制报告具有积极的意义，内部控制报告的披露对企业内部控制产生正面效果，但是内部控制报告的披露相比于财务报告而言对决策的意义不大。Healy（2001）通过问卷调查研究 COSO 报告是否有效地对企业内部控制进行评价，结果表明 COSO 报告并不是评价企业内部控制有效性的最佳办法[16-17]。总结上述文献可以得出，在我国持续大力推进反腐倡廉建设、强化权利监督力度的背景下，财政部出台内部控制相关制度规范以制度的形式推动行政事业单位内部控制体系建设已成为必然的要求。而对于高等院校中的腐败及舞弊等问题更应该通过内部控制的手段予以控制和避免，以提高教育经费的使用效率和效果。并且建立完善的内部控制体系可以有效地降低舞弊等行为的风险，为实现组织目标提供保障。

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第三章 理论基础.....14

第一节 内部控制发展历程.......14

第二节 基本概念界定....16

第三节 内部控制整体框架理论..........17

第四节 行政事业单位内部控制规范.............18

第五节 行政事业单位内部控制报告管理制度........22

第四章 A 学院内部控制体系现状分析..............23

第一节 A 学院基本情况............23

第二节 A 学院内部控制体系评价结果..........24

第三节 A 学院内部控制体系缺陷分析..........27

一、 单位层面存在缺陷分析..........27

二、 业务层面存在缺陷分析..........31

第四节 A 学院内部控制体系缺陷汇总..........37

第五章 A 学院内部控制体系优化...........39

第一节 单位层面内部控制优化..........39

第二节 业务层面内部控制优化..........53

 

第五章 A 学院内部控制体系优化

 

前文对 A 学院内部控制体系存在缺陷进行分析，本章将根据分析结果并依据《内控规范》中提出的内部控制建设相关指引，遵循内部控制建设的重要性原则、适用性原则、经济性原则从单位层面和业务层面分别对 A 学院内部控制体系中存在的缺陷提出相应的优化方案。

 

第一节 单位层面内部控制优化

 

一、 建立风险评估机制

由于 A 学院没有制定风险评估制度也没有开展风险评估工作，造成各项经济业务中存在的风险没有被识别并控制。所以审计处应尽快制定风险评估制度，并定期组织各部门及二级学院开展风险评估工作。风险评估过程中运用合适的评估方法及模型对经济业务中存在的风险进行评估，并对识别出的风险进行分析和排序，并形成风险清单。对于主要经济业务的风险评估至少应每年进行一次，当外部环境以及经济活动或是监管要求发生变化时应及时对经济业务风险进行评估。在风险评估工作开始前，学校应成立风险管理委员会，由校长担任风险管理委员会主任统一领导风险评估工作，纪委书记、总会计师及分管校领导担任副主任，委托审计处定期开展风险评估工作。风险评估开展过程中，首先由风险管理委员会确定风险偏好以及风险承受能力并制定风险评估标准。风险评估将结合风险发生的可能性及该风险发生后的影响程度两个维度进行综合评估，从而确定该风险的重要性水平。与 A 学院审计处工作人员进行访谈并借鉴陕西省各会计事务所对各学校主要经济业务进行风险评估时所用方法，建议 A 学院将风险发生的可能性分为 5 个等级并分别赋予 1 分至 5 分，风险发生可能性依次增加，1 分表示该风险事件一般不会发生，5 分表示该风险事件经常会发生。对于有历史数据的风险可以根据历史数据，以风险发生的次数占总业务量的比重估测该风险发生的可能性，而对于没有历史数据的风险则需要通过访谈、集体讨论等定性的方式评估其发生的可能性。

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结论

 

从单位层面对 A 学院内部控制进行评价和分析，根据分析结果对单位层面内部控制存在缺陷提出优化方案。A 学院单位层面内部控制研究结论如下。首先，对于风险评估机制的缺少，A 学院应尽快建立风险评估机制以弥补内部控制体系中缺失的风险评估及风险应对环节。按照《内控规范》中的相关要求制定风险评估制度，成立风险管理委员会统一领导学校风险管理工作，明确风险分类标准以及风险可承受能力，确定规范的风险评估与风险应对流程，并要求审计处定期开展风险评估工作。风险评估工作的顺利开展是业务流程再造的基础，通过梳理各经济业务流程确定流程中存在的重要风险点，并通过流程再造等方式规避或控制相关风险点，制作业务流程图进而提升工作效率和效果。其次，A 学院应制定领导干部经济责任监督机制以完善学校监督机制中对领导干部经济责任监督方面的缺失。审计处应制定专门的领导干部经济责任的审计办法并定期对领导干部经济责任进行审计，考察其经济责任目标完成情况、各项内部控制制度制定情况、经济管理职责履行情况以及遵守各项财经法规情况。通过对领导干部经济责任进行审计一方面对领导干部权利进行监督，防止贪污、不作为等现象发生；另一方面完善内部控制监督机制中缺失的部分。再次，A 学院应尽快完善各项经业务管理制度，包括预算管理制度、收入管理制度、政府采购管理制度、建设项目管理制度以及合同管理制度。预算管理制度中明确规定预算编制、预算调整、决算等工作流程；收入管理制度中补充收入票据管理的相关规定；政府采购管理制度中规范采购计划与审批、采购执行与审核、采购方式确认与变更以及采购验收等流程；建设项目管理制度中应明确规定立项审批、设计审批、招投标管理、竣工验收、档案管理等业务流程；合同管理制度中应规范合同拟定、审核、订立、履行、归档等工作流程。还有，A 学院应尽快建立预算管理、政府采购、建设项目以及合同管理信息管理系统，通过信息系统在各经济业务之间构建相互联系、相互制约的工作机制。信息管理系统对内部控制体系至关重要，通过完善各经济业务信息管理系统一方面提高工作效率，另一方面可以清楚地查看各个业务流程是否存在问题，并有效地控制相关风险。

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参考文献（略）