基于人力资源约束的国家审计职业化建设探究

 

1 导论

 

1.1 选题背景

1.1.1 加强对行政权力的监督力度，实现审计全覆盖

十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央立足于世情、国情、党情的新形势新变化，从治国理政的全局出发，提出了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略思想，形成了“四个全面”的战略布局。刘家义指出，国家审计是国家政治制度的重要组成部分，是依法独立行使审计监督权的制度安排，从本质上来看，国家审计是国家治理大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的基石和保障。目前我国经济正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期以及前期刺激政策消化期这三重叠加阶段，面临着巨大的经济下行压力。在这种大背景下，如何紧紧围绕“四个全面”战略布局进一步加强和改进审计工作，充分发挥审计的监督作用，是当前迫切需要研究的现实问题，也是关乎审计事业未来发展的战略性问题。在 2013 年全国审计工作会议上，刘家义指出，为了充分发挥国家审计作为“免疫系统”的预防、揭示和抵御功能，必须努力实现审计监督全覆盖，依照法律的规定使所有公共资金、国有资产、国有资源都在审计监督之下，不留盲区和死角。2014 年第十八届中央委员第四次全体会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》明确指出为了加强对行政权力的制约和监督，应当对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。国务院 2014 年颁布的《关于加强审计工作的意见》（以下简称《意见》）中，将审计全覆盖作为未来审计工作发展的总体要求，是促进国家治理现代化和国民经济健康发展的重要举措。2015年国务院颁布的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（以下简称《框架意见》）中，对审计全覆盖的范围进一步扩充，提出坚持“党政同责、同责同审”的工作要求，同时发布了配套文件《关于实行审计全覆盖的实施意见》，制定了审计全覆盖的目标要求，明确了审计全覆盖的工作范围。

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1.2 选题意义

党的十八大提出，法治是治国理政的基本方式，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家是当前的重要任务。党的十八届四中全会指出全面依法治国的总目标是建设具备中国特色社会主义的法治体系，明确全面推进依法治国的重大任务，加强对行政权力的制约和监督。刘家义指出，国家审计本质上是依法使用权力来制约权力的行为。国家审计更好的使用法律所赋予的监督权是全面推行依法治国的重要保障，从国家审计人员的角度来看，这也就要求国家审计人员能够独立、自主的使用法律所赋予的监督权，具备履行监督权的专业知识、胜任能力以及崇高的职业道德。目前审计机关采用双重领导的管理模式，在工作经费、人事管理上受限于同级政府，对独立性造成了一定的影响；审计人员的数量、知识结构和专业胜任能力难以满足不断丰富的审计职能要求；审计人员的管理模式难以提高审计人员工作学习的积极性。上述人力资源管理上存在的问题对国家审计履行监督职能造成了不利影响，因此探究如何推动审计职业化发展，保障审计人员的工作环境，加快提升审计人员的执业水平，加强审计职业道德的教育，是完善国家审计制度的重要举措，也是全面推进依法治国的客观需求。

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2 理论基础

 

2.1 科学管理理论

美国著名古典管理学家泰勒（Frederick W.Taylor）是科学管理理论的创始人，其代表作为发表于 1911 年的《科学管理原理》以及 1912 年的《科学管理》。该理论的根本目的在于达到生产的最高效率，使较高的工资与较低的工作成本相统一，让雇主和雇员达到共同富裕，从而扩大再生产。科学管理理论的贡献主要分为以下两个方面：一是科学化的管理方式；二是雇主与雇员劳资关系的精神革命。科学化的管理方式体现在以下几个方面：改善员工的操作方法，形成科学的、高效的、标准化的工作方法；科学的选任员工，对员工进行培训并择优晋升，选择合适的员工担任合适的岗位；制定科学的工作流程，使得包括工具、机器等在内的工作环境标准化；实行计件式的激励性工资报酬制度，多劳多得，少劳少得；劳动活动与管理活动相分离。精神层面的革命体现在泰勒认为雇主与雇员之间的利益是一致的，雇主与雇员所追求的都不仅仅是利润本身，应该是事业以及个人的发展。为了同时满足双方的需求，雇主与雇员应该把工作重心从利润争夺转移到利润增加上来，建立起一种合作关系，共同受益。基于科学管理理论，我国国家审计职业化发展也应该从工作管理模式和人员执业精神文明建设两个层面开展改革。比如加强审计机关内部的交流学习，分享优秀审计工作经验，用以指导更好的开展审计工作；实行更为符合审计业务属性的绩效考核办法，增强审计人员工作的积极性；将行政管理岗位与业务岗位区别开来，建立不同的管理模式；建立合理的选拔指标，加强后续教育的投入，制定合理的晋升标准；加强审计人员职业道德、职业精神文明的建设，打造一支能吃苦、能打硬仗的审计铁军。

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2.2 技艺理性理论

技艺理性是普通法理学中一个十分重要的概念。这个概念起源于 1607 年的“禁审令”案件，当时由爱德华·库克所主持的普通法法庭禁止国王参与任何案件的审判，因为他认为国王作为一个普通的自然人具备自然理性但是缺乏审理案件所必须的技艺理性。自然理性是指，所有的人都可以进行同样的推理。技艺理性是指将这种推理能力长期运用于某一个特定的领域，从而在这个特定的领域积累了大量的经验以后所获得的更为敏锐、更为准确的分析判断能力。技艺理性认为，法官行业具备十分鲜明的业务属性，只有经过长时间的学习和实践锻炼，才能行使审判权力，一般人员不具备担任法官的资质。古希腊学者柏拉图首次提出了劳动分工这一观点，认为劳工分工是使生产力达到最优的手段之一。亚当斯密在《国富论》中指出，劳动分工可以增加个人的专业知识，改善工作技巧，提高工作效率。审计行业与法官行业一样具备十分鲜明的业务属性，审计特殊的业务属性决定了审计人员在开展审计业务的过程中需要依靠经验作出审计判断以及决策，只有具备丰富的专业知识以及大量的实践经验才能担任审计所赋予的职能。基于技艺理性以及分工理论，为了获得大量的实践性知识，就需要将从事审计业务的岗位与从事行政管理的岗位相剥离，建立以业务属性为主的人才管理模式，增强审计人员的专业胜任能力，扩大审计人员的来源渠道，增加从业人员的数量。

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3 人力资源约束与审计职业化发展的理论分析...............13

3.1 人力资源的涵义及特征....13

3.1.1 人力资源的涵义 ....13

3.1.2 人力资源的特征 ....14

3.2 审计人力资源管理的内涵..............15

3.2.1 人力资源管理的内涵 ............15

3.2.2 审计机关人力资源管理及其特殊性 ............17

3.3 审计人力资源约束与审计职业化发展内在联系........18

4 审计机关人力资源约束现状分析.............21

4.1 数据采集....21

4.2 审计机关人力资源数量约束分析........22

4.3 审计机关人力资源质量约束分析........26

5 审计机关人力资源约束原因分析.............29

5.1 公务员考试招录制度未明确职业准入标准............30

5.2 审计人员培训缺乏系统性、层次性......31

5.3 审计薪酬、晋升制度缺乏针对性........32

5.4 审计工作竞争机制待完善..............33

 

6 国家审计职业化发展制度设计

 

6.1 国家审计职业化发展制度设计的原则

6.1.1 应用制度改良性变迁，以公务员管理模式为基础

制度改良性变迁是指在现有的法律及制度安排的大前提下，在保留部分旧制度的同时，不断引入新制度的因素，实现制度的增强及完善。推动审计职业化发展，改进审计人力资源管理活动，从本质上来看是一种制度变迁，属于制度经济学的研究范畴。制度经济学十分重视对非市场因素的分析，将法律、历史、环境、社会等纳入制度变迁的考虑因素。环境决定论作为国家审计制度变迁的主流观点之一，对于审计职业化发展提供了一定的理论支持。环境决定论认为，随着社会生产力的不断提高，审计作为一种应对社会需求的社会现象，会受到国家政治制度、社会制度、经济制度、文化背景等多方面因素的共同影响。我国国家审计制度基于我国的政治制度、文化制度、法律制度等多因素共同影响而成，符合我国的基本国情，是具备中国特色的社会主义审计制度。国家审计是国家治理的基石与重要保障，是国家治理大系统中内生的“免疫系统”。它起源于公共委托代理关系，依照法律赋予的监督权对政府机关使用资金和履行权力的情况进行评价。国家审计人员在执业过程中需要很强的独立性，审计工作的开展过程代表着国家民主政治形象，审计工作的结果对于维护整个国家政治经济稳定有着十分重要的作用。随着审计范围的不断扩大，审计对象情况的不断复杂，审计资源日益紧缺，但是市场的价格机制对于公共资源配置无效，因此国家审计具有行政管理与业务管理的双重属性。同时结合政府干预理论与新公共管理理论，国家审计工作既需要一个充满活力、充满竞争力的市场，同时也需要辅之以一定的行政管理。在目前的情况下，让国家审计人员完全脱离公务员式的行政管理，直接进入职业市场的时机并不成熟，国家审计的需求与目前审计人才资源储备之间也存在着不小的差距，所以目前国家审计职业化发展制度设计的重要原则应该是坚持公务员管理制度，应用制度改良型变迁，在现有的管理制度中嵌入相应的职业化发展的部分。

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结论

 

优化审计人力资源的管理可以包括以下两个方面的内容，一是探索建立主审负责制下的审计项目人员管理模式；二是探索建立流通性好、竞争力强的审计人才市场。国家审计业务往往涉及面广，项目任务重，需要审计人员的数量较大，需要一个审计团队的通力合作。而目前审计团队的建立往往是按照行政科室部门来划分的，这样形成的审计团队往往知识结构较为单一，审计资源不能得到合理的配置。而建立主审负责下的项目管理制，可以由主审挑选审计人员，合理的配置审计资源，根据审计工作的实际需求确定审计人员的数量，在必要的时候还可以通过向社会公开招标的方式来寻找审计人才，形成优势互补、资源合理配置的审计团队。在主审负责的审计项目管理制度下，需要明确主审与其他审计人员各自的职责。主审是整个审计项目的负责人，负责审计人员的调配、审计方案的设计、审计程序的选择等方面的内容，还需要确定项目组内部各个审计人员之间的分工，开展业务指导以及重大难点问题的分析等，审计项目组内的其他审计人员的职责就是在主审的安排下加强互相之间的合作，尽责尽力的完成自身的工作任务。为了更好的管理审计人力资源，可以仿照注册会计师行业的管理模式，探索建立一个流通性好、质量高的审计人才市场来扩大国家审计人才的来源渠道，同时加强审计机关之间人才的交流学习来保障审计工作的合理有效开展。通过制定一系列行业准入标准、人才选任标准来保障审计机关的工作质量。审计人才市场的人员来源可以十分广泛，比如具有优秀审计业务技能的注册会计师或者非审计专业人才但是在计算机、工程、法律等方面有着特殊技艺的非审计专业人才等等。

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参考文献（略）