农村住房商法抵押制度研究

 

绪 论

 

本文所称的农村住房仅指属于农民个人合法所有并存在于农村集体土地之上的建筑物、构筑物以及附属设施，不包括乡镇企业、村集体、村小组所有的房屋，以及小产权房。①一方面，据估计，农村住房价值加上宅基地本身的价值超过就已经超过 60 万亿人民币，而目前沪深股市流通市值全部相加，还未达到 40万亿人民币！②可见我国农村住房蕴含着广阔的市场前景。另一方面，我国广大农村地区的发展却饱受资金短缺之苦。如果农村住房能够突破现行法律的限制，实现抵押，将解决农村融资需求矛盾，为农民创业发展和新农村建设提供资金支持。为此，自十七届三中全会之后，中央根据会议的精神，专门就农村住房抵押制度出台一系列政策和文件，指导、鼓励各省市开展抵押试点工作，积累经验，以便解决我国农村地区发展缺乏资金的困境。根据《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45 号）和《全国人大常委会关于授权国务院在北京市大兴区等 232 个试点县（市、区）、天津市蓟县等 59 个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》的规定和精神，农村住房抵押试点工作在全国轰轰烈烈的展开。其实，早在十八大之前，各地方政府就已经意识到允许农村住房抵押的重要性，几乎都结合本地区的特点，出台了许多相关地方性文件，也积极地开展各式各样的试点工作，取得了可喜的成果。但是，在试点过程之中，也暴露了许多重要问题，值得我们深思和探讨。我国《物权法》和《担保法》都明文禁止宅基地抵押，而如果采用“房随地走，地随房走”的房地一致原则，即使在试点地区暂行实施宅基地不得抵押的相关法律规定的情况下，是否为最佳的模式，则无不疑问。其实，在农村住房抵押领域采用房地分离原则，辅以相关配套措施，同样可以实现房地一致原则构建下农村住房抵押所要实现的效果，甚至更优。

在本篇论文中，主要运用了三种研究方法。具体包括：（1）比较研究方法。主要通过对我国农村住房抵押制度进行研究探讨，归纳出我国农村住房抵押制度所存在的困境，然后将国外的不动产抵押登记制度与我国的相应制度进行比较，从中吸取经验，从而提出完善我国农村住房抵押制度的一些立法建议。（2）法解释学方法。广义的法律解释方法既包括用来明确法律条文的内容意义、构成要件、适用范围和法律效果，还包含用来补充法律漏洞。在本论文中，要科学而合理地运用法解释学的方法，来解释一些重要法律术语；同时，在进行立法完善时，也需要借助此方法。（3）实证分析方法。通过对试点地区农村住房抵押的实施情况进行仔细、认真地分析，从而发现问题，提出对策。

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第一章 农村住房抵押的现状和困境

 

第一节 农村住房抵押的相关规定

我国《物权法》等法律规范并没有专门针对农村住房抵押作出明文规定，关于农村住房能否抵押，更是语焉不详。农民对农村集体土地之上所合法建造的住房拥有所有权，而对住房占用范围内的集体土地享有宅基地使用权。由于农村住房必须依地所建，因此与其占有领域内的宅基地使用权紧密相连，不可分割。关于二者之间的关系，是否一定适用或准用《物权法》中规定的房地分离原则，充满困惑和疑问。因为无论是《物权法》第 182 条①还是《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第 33 条②的规定，对于抵押必须采用房地一致原则，无一例外都是规定在国有建设用地使用权之上的建筑物，对于宅基地使用权之上的住房是否必须引用，则无条文以于明确。依据《宪法》第 13 条的规定，国家保护公民的合法私有财产，公民的储蓄、劳动和投资所得、房屋以及其他合法财产的所有权非依合法程序不得征收、征用。《宪法》第 10 条第 4 款规定，土地的使用权可以严格按照法律的规定自由转让。以上的规定中似乎可以得出，不管是农村住房，还是农村住房所占的宅基地使用权，都可以自由转让，既然转让《宪法》都允许，那么作为转让更低层次的抵押，就更加没有禁止的必要。根据《物权法》第 180 条第 1 款第 1 项规定：“建筑物和其他土地附着物”可以抵押，而《物权法》第 184 条第 2 款③和《担保法》第 37 条第 2 款④却规定，宅基地等土地使用权不得抵押。如此一来，如果在农村住房抵押之中采用房地一致原则，将与我国《物权法》和《担保法》等法律法规中禁止宅基地使用权抵押的规定相违背，那么农村住房抵押自然也就无法生效。但是如果采用房地分离原则，由于不涉及的宅基地使用权的处分，当然也就没有了妨碍利用农村住房进行抵押的法律禁止性的规定。实际上，我国现行立法基于种种考虑，只是明确规定不得利用宅基地使用权作为向债权人抵押担保的标的物，并未禁止集体土地所有权之上的住屋不得作为抵押的标的物，更加没有规定农村住房抵押必须采取房地分离的原则。①换而言之，在农村住房抵押之中采取房地分离原则，也是实现农村住房自由流转的一项可以探讨方式。

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第二节 农村住房抵押的实践探索

近些年来，农业生产难，农村贷款难等痼疾越来越受到党和政府的高度重视，伴随我国农村经济的继续发展和进步，农村对于农业生产所需的资金越来越大。但是限于现行法律法规的约束，作为终极一生所获得的最大财产——住房来说，却不能进行有效的抵押贷款。为了有效盘活农村资源，使农民增收致富，开展农村住房抵押，拓宽融资渠道，把农村资产真正变为资本，已经成为全国各个地方的普遍共识。据了解，目前我国已有重庆、四川、浙江、广东等省市已经局部试点农村住房抵押贷款，并取得了积极的成效，为下一步全国范围内的推行提供了宝贵的经验。为此，本文从试点地区中选取几个比较有代表性的地区作详细的介绍，并对试点地区的主要做法和效果进行概括总结。十八大以后，重庆市虽然不是农村住房抵押的试点地区，但是重庆市早在2010 年 5 月，就已经开始探索农村住房抵押贷款，以解决农民贷款担保难的问题。作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，重庆市为金融机构创新支农产品提供了广阔的平台，并出台了一系列政策，保障农村住房抵押能够顺利开展。依据《重庆市农村土地承包经营权、农村居民房屋及林权抵押融资管理办法》第 7条第 3 项和第 9 条第 2 项的规定，利用农村住房作抵押的，其所占用范围内的宅基地使用权一并抵押、实现抵押权时共同评估，并且评估时应综合考虑该住房的现行市场价格，引入第三方评估机构，做到公平公正。为了避免农民住房抵押实现后处于无家可归的难题，农民在抵押的同时还需提供拥有其他适合居住地方和可靠生活来源；为了防止不正当地侵占集体土地的所有权，该办法还要求农民在申请农村住房抵押时必须提交不得再申请宅基地的书面证明文件；为了维护交易的安全和秩序，农村住房抵押必须在相关登记部门登记，否则抵押权不生效；为了降低抵押权实现的难度，在发生抵押权实现的情形时，农村住房抵押的实现方式与普通抵押的实现方式没有任何差别，抵押物的受让人也不以本集体经济组织的成员为限。

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第三章 房地分离原则下农村住房抵押制度的分析........16

第一节 农村住房抵押的主体.....17

一、 抵押人..........17

二、 抵押权人......19

第二节 农村住房抵押设立的条件.....19

第三节 农民住房抵押权的实现.........22

一、 农村住房抵押权的实现方式......22

二、 农村住房抵押物处置时受让人的范围......24

三、 农村住房抵押物实现时的价值评估..........25

四、 农村住房抵押物处置时宅基地使用权的处理..........26

第四章 完善农村住房抵押制度的具体建议....30

第一节 在民法典物编中纳入农村住房抵押制度.....30

一、 采用房地分离原则构建农村住房抵押权..........30

二、 农村住房抵押权的具体规定......31

第二节 完善《不动产统一登记法》中农房登记.....31

一、 采纳登记生效主义......31

二、 农村住房登记中采用房地分离原则..........32

第三节 完善农村住房抵押物的评估机制.........32

 

第四章 完善农村住房抵押制度的具体建议

 

2017 年我国《民法总则》的出台，标志着我国进入了一个新的立法时代。接下来的几年时间里，我们必须集中精力修改、完善并出台民法各分则。其中物编是民法典的重要组成部分，完备的物编关系到我国能否制定出一部伟大的 21世纪民法典。因此，我们必须抓住制定民法典的契机，把农村住房抵押纳入到民法典的物编之中，同时在特别法之中加以规定，在辅以相关的措施保障，以完善农村住房抵押制度。

 

第一节 在民法典物编中纳入农村住房抵押制度

2007 年我国《物权法》制定的时候由于时机尚未成熟，关于农村住房抵押制度的研究未能深入，再加上国家对于农村经济的发展重视不够，《物权法》没有规定农村住房抵押，更没有详细构建农村住房抵押制度。因此，在这千载难逢之际，我们必须一定要在民法典的物编之中详细规定农村住房抵押制度。如前所述，限制宅基地的流转至少在现阶段或者将来很长的一段时间内具有存在的价值。如果一味地坚持房地一致原则构建农村住房抵押制度，无疑是增加改革的难度。既然条条大路通罗马，何不采用房地分离原则构建农村住房抵押制度呢！虽然采用房地分离原则可能会使房屋所有权与土地使用权之间的关系更加复杂化，但是其好处也是显而易见：首先，有利于节约修法的成本。我国《物权法》和《担保法》中均严厉禁止宅基地抵押，但是如果坚持房地一致原则，这些规定都必须予以废除，同时又要详细构建农村住房抵押制度，徒增不必要的麻烦和成本。其次，有利于解决农村住房抵押权实现难的困境。如果采用房地一致原则，抵押物的处置必须根据国务院的相关规定①，受让人必须是本集体内部且必须符合宅基地申请条件的成员才能受让，这无疑增加了抵押物处置的难度。而在房地分离原则之下，抵押物由于不涉及到宅基地使用权，因此，受让人的范围可以扩大到整个市场主体，降低抵押权人债权实现的风险。

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结语

 

借民法典制定之契机，积极探索农村住房抵押贷款试点工作，对于解决农民贷款难题，促进农村经济繁荣，完善抵押权制度，具有划时代的意义。作为中国农村改革的核心内容之一，如何构建农村住房抵押制度关系到中国整个农村改革的成败。面对试点中存在诸多的困境，党和国家需要突破固有的观念，单独采取一套能够体现中国特色的适用于农村地区的抵押制度。因此，采用房地分离原则，是构建和完善农村住房抵押制度的基本出发点，并在此原则的基础之上完善相关的配套措施，比如完善农村住房登记制度和设置土地推定租赁权，是推动农村住房抵押制度改革成功的关键所在。值得注意的是，为了使农村住房抵押制度早日在全国推行，诸如抵押财产评估、抵押物就转平台等相关措施也必须及时跟进，保驾护航。本文共分为四章。第一章简单地介绍我国农村住房抵押的现状和困境。第二章主要研究房地分离原则运用于农村住房抵押的必要性和可行性。在本章，首先对房地分离原则运用于农村住房抵押中的必要性进行研究。由于目前我国农村改革发展的需要、现阶段土地市场发育尚不充分、农村社会保障体系尚不健全，因此，房地一致原则不应适用与农村住房抵押领域；其次，对房地分离原则运用于农村住房抵押中的可行性研究，阐述了房地分离原则适合我国的实际情况，与我国的现行法律制度能够完美地契合。第三章主要讲述了房地分离原则下农村住房抵押制度的设想。在本章中，首先对农村住房抵押的当事人的资质进行阐述，分析农村住房抵押的当事人应该与国有建设用地使用权之上建筑物抵押的当事人的一样，不应有所区别。其次，针对农村住房抵押的特殊性，详细地提出农村住房的设立不需要集体经济组织同意，更不需要对其抵押融资的用途进行限制。当然，为了维护交易秩序的稳定和交易的安全，我国农村住房抵押必须采取登记生效主义。最后，阐述了我国农村住房抵押权的实现，为了抵押物价值评估的准确性和抵押物实现便利性，我国立法之中应该采取市场评估法。同时，必须扩大受让人的范围。第四章作为本文的最后一章，针对前面提出的三个问题，借鉴域外立法并结合我国的具体实际，提出完善农村住房抵押制度的一些具体的立法建议。

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参考文献（略）