警察盘查实务商法研究

 

引 言

 

（一）盘查的普遍性

各国（地区）都有警察，各国（地区）警察都具有一项基本权力，即依法对有违法犯罪嫌疑的人进行（及时、当场）盘查，包括盘问和表面的搜身等。盘查制度一般是国家（地区）法律确立的制度，是法律授权警察及时发现、预防或阻遏、打击违法犯罪，维护社会和公众基本安全与自由的一种重要手段。警察盘查的合法性和正当性一般不会遭到质疑和否定，也不应当遭到质疑和否定。从公众的角度看，盘查实务经验告诉我们，绝大多数情况下，警察是依法、合规地开展盘查的，被盘查的人大多都给与了积极配合，因此，警察非法盘查、在盘查中侵犯被盘查人权利的是少数，遭受非法和不当盘查并受到侵权的人也是少数。不过，另一方面，由于警察权力与公民权利之间具有一定的对立性，警察滥用权力，包括在盘查中滥用权力、违反法律和盘查技术规则的情况，确实在一定范围存在。并且，这种现象中外都有。因此，通过法律和技术规范规制警察盘查行为，规范盘查权力的行使，保障被盘查人合法权益，就是盘查法律制度中的应有之义。从世界范围来看，警察盘查制度并不都很完善①，既有相关法律条文规定含糊不清的问题，也有执法人员违背法律的精神（宗旨和目的）或明确规定而“执法”的问题，以致执法人员滥用权力和规避法律，公民权益难以得到有力保障。从世界范围看，为了防止警察权无限膨胀与滥用，不少法治国家（地区）明令限制与规范警察临检权的行使。例如，德国《刑事诉讼法》第一百零五条第一款规定，除非是紧急情况外，皆需法官之令状才得以搜索，而警察对临检中的人身、财物乃至营业场所无需令状可以进行搜索。日本《警察官职务执行法》第二条规定，警察“据异常的举动及周围其他情况进行合理判断，对于有充分理由足以怀疑可能犯有或将要犯有某种罪行的人”，“可以让其停住并对其进行询问”。而且在某些场合，为进行职务询问，警察可以要求该人一起到附近的警察署。②美国联邦最高法院在特里诉俄亥俄州一案中确立了“拍身搜查”规则，其适用条件有三：第一，基于过去的执法经验，警察观察到异常举动，该行为能够使其合理相信犯罪活动正在进行，并且他面对的人有随身携带武器的现实危险性。第二，通过表明自己的警察身份并作出适当的询问。第三，没有依据可以消除其对自己或他人的安全的合理顾虑，为了发现可能用来袭击他的武器，警察可以有限地搜查嫌疑人的衣服外部以保护自身和他人的安全。

此外，我国香港、台湾地区法律也授予警察享有盘查的权力。如《香港警察队条例》第五十四条规定：“警务人员如在任何街道或其他公众地方、或于任何船只或交通工具上，不论日夜任何时间，发现有行动可疑，该警务人员采取以下行动，乃属合法。”②台湾地区的《警察职权行使法》第六条规定，警察于公共场合或合法进入之场所，得对于下列各款之人查证其身份：一、合理怀疑其有犯罪之嫌疑或有犯罪之虞者……”。显然，香港、台湾的警务人员同样不能任意行使盘查权，而要受到“行动可疑”、“合理怀疑”的条件限制，如果以上条件不成就，警务人员就无权发动盘查程序。改革开放以来，我国大陆地区的警察盘查制度在预防、发现、制止违法犯罪，维护社会治安秩序等方面发挥着至关重要的作用，但是，立法部门仍未放松警惕，出台多部法律、法规、规章以保障警察盘查执法的规范化，如：1995 年 2 月 8 日出台的《中华人民共和国人民警察法》（以下简称《人民警察法》）第九条不但将警察发动当场盘查的标准限定为“违法犯罪嫌疑”，同时以完全列举的方式明确了继续盘问的对象（又称留置盘问权），并对警察继续盘问作了时间上的限定，但以上规定在实际操作中的问题层出不穷。同年 7 月，公安部发布的《关于公安机关执行<人民警察法>有关问题的解释》（以下简称《警察法解释》）里面厘定了警察当场盘问、检查的具体场合。换言之，即在追捕逃犯、侦查案件、巡逻执勤、维护公共场所治安秩序、现场调查等职务活动中。除此之外，《警察法解释》进一步解释了盘问、检查。2004 年 1 月 1 日生效的《公安机关适用继续盘问规定》（以下简称《继续盘问规定》）首次界定了继续盘问的内涵，却仍未明确“形迹可疑”、“有违法犯罪嫌疑”的盘查权启动标准，容易导致警察行使盘查权的恣意、擅断。为进一步规范与监督民警执法、维护当事人合法权益，2008 年公安部颁发《公安机关人民警察盘查规范》（以下简称《警察盘查规范》）要求警察执行盘查任务时，应当理性、平和、文明、规范，也细化了警察盘查前的告知义务。2016 年 7 月 1 日正式施行的《公安机关现场执法视音频记录工作规定》（以下简称《现场执法记录规定》）第四条要求，当场盘问、检查，公安机关应当进行现场执法视音频记录。同时，第十八条规定将执法记录仪的使用情况纳入执法质量考核。

...........

 

一、研究背景、意义与计划

 

（一）研究背景

在现实的警察盘查实务中，存在不少不当盘查现象，包括警察非法盘查和盘查不符合技术规范，这些盘查都会对被盘查人造成这样那样的程度不等的侵害，包括身心伤害和财产损失，侵犯被盘查人的自由等权利。媒体报道了许多这方面的案例。例如：2011 年 11 月 14 日下午 17 时许，广州市天河区警方接到群众举报，称石牌东路对出天桥处发现有疑似“拾物平分诈骗”的人员在活动。接报后，天河区石牌派出所立即派员前往处置。民警到场后出示证件表明身份，依法对 5 名人员进行盘查。由于对方不予配合，派出所民警在将其带离现场调查的过程中工作方式不当，动作较为生硬，导致双方发生肢体接触。17 时 30 分许，派出所经核查，证实 5 人的身份是云南省丽江市前来广州参加培训的教师。排除嫌疑后，派出所迅速对 5 人做了相关解释工作，并派出民警陪同他们前往医院检查，检查结果其中 4 人皮肤表面轻微擦伤。天河警方表示将从该起事件的处置工作中认真吸取教训，加强队伍管理，坚持文明、平和执法，杜绝类似事件发生。①2016 年 5 月 21 日，在深圳宝安西乡流塘大门口，两名女孩正在逛街，在未随身携带身份证的情况下，该执勤警察以两名女孩存在违法嫌疑且身份不明，遂强制传唤二人至派出所进行继续盘问。在带至派出所的过程中，两名女子与该民警发生激烈口角，之后视频上传网络，本次事件引发社会极度关注。凌晨，宝安分局官微@平安宝安发布通告称，经市局和分局督察部门调查，我分局民警陈某在执勤过程中言语失当，存在过错。根据公安机关实施停止执行职务的规定，已对该民警做出停职处理。

...........

 

（二）研究意义

就理论层面而言，尽管学界对盘查属性的探讨没有达成一致意见，但争论的范围不是漫无边际的，而主要限定在行政行为说、刑事司法行为说以及中间行为说三种观点之间。本文在对比分析以上三种学说的基础上，认为盘查不是单纯的行政行为或司法行为，而是一种介于行政行为与刑事司法行为的中间行为。至于盘查最终具有行政属性还是刑事司法属性，则要视盘查取得的证据在行政强制或行政拘留嫌疑人与刑事追诉嫌疑人中所起作用的大小。如果盘查中收集的证据对嫌疑人产生不利的行政法律后果，那么盘查属于行政行为；如果这种证据对嫌疑人产生了刑事追诉的效果，那么盘查就是刑事司法行为。总之，笔者希望前述认定盘查属性的标准可以为以后有关盘查的研究提供一定的借鉴。对盘查实务而言，本文采用问卷调查法、访谈法、实地观察法就 S 省 N 市警察盘查实务展开调研，从多角度来研究警察盘查的现状，分析、总结盘查实务中的经验与教训，以保障民警规范、理性、文明、平和地盘查，降低非法或不当盘查现象的发生，提升社会民众对盘查制度的了解与信任，主动、积极地配合盘查执法，从而更好地维护国家安全、社会秩序以及公民人身、财产安全。诚然，尽管调查报告最多仅能反映 S 省 N 市的盘查基本情况，但对提升我国其他地区警察盘查的合法、文明水平仍具有一定的借鉴意义。

.........

 

三、S 省 N 市盘查实务分析：基于特定场所的观察........19

（一）火车站盘查...........19

（二）特定场所的设卡盘查.....24

（三）观察结果分析.......28

四、控制非法及不当盘查的措施 ..........31

（一）排除不适格主体的盘查...........31

（二）进一步规范发动盘查的条件.............32

（三）违法盘查的程序制裁.....33

（四）违法盘查的权利救济.....33

 

四、控制非法及不当盘查的措施

 

需要强调的是，作为警察权的重要组成部分，尽管盘查权之行使通常会妨碍或侵害相对人的人身及财产权益，但这不是说警察权与公民权一旦发生摩擦甚至互相对立，此种警察权就完全没有存在的必要，也不是说没有警察权，公民就能获得比现在更多的自由。正如约翰·斯特德所说：“对于民主制度来说，警察的力量过于强大固然不好，但警察的力量不够强大也同样是很危险的。这两种极端都会损害国民的自由，因此必须尽力保持这一平衡。”①所以，控制非法或不当盘查，以确保警察盘查合法合规是进一步完善我国盘查制度的核心课题，也是尊重与保障公民权的应有之义。根据前文引用的案例以及实证调研结果，我们发现，盘查实务中，盘查主体不适格、不确定的“违法犯罪嫌疑”标准、程序性制裁的缺失以及权利救济渠道的单一均是催生非法及不当盘查现象的重要因素。鉴于此，为了使问题的解决更有针对性，本部分主要从以下四个方面阐述控制非法及不当盘查的措施。具体包括：

 

（一）排除不适格主体的盘查

如前所述，无论是在治安盘查中（如火车站盘查）还是在交通盘查中（如设卡盘查），协警都是盘查执法的主力。不可否认，在各地政府财政吃紧、维稳压力空前的大背景下，协警着实缓解了部分经济、维稳压力。可是由于协警在执法身份上的不适格，其常常为人们所质疑或诟病，甚至凡有协警参与的执法侵权案件，最终都不可避免地成为同期社会的热点事件。究其原因，一是随着我国国民法律意识的觉醒，人们认识到，盘查程序一旦启动，其依法享有的人身、财产权利常常会受到一定的干预或限制，而且盘查活动对相对人的宪法性权利或其他权利所产生的影响完全不亚于刑事拘传等强制措施。因此，具有盘查资格的民警之执法正当与否尚且受到民众的普遍质疑，更何况纯粹欠缺合法身份的辅警。二是因为不少新闻媒体非但不尊重客观事实，并且过度解读、夸大违法盘查带来的种种不利后果，激化警民矛盾。为此，只有严格把关盘查主体资格才能避免或减少类似事件发生。2015 年 12月 20 日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》。该文件将现有的国家司法考试制度调整为国家统一法律职业资格考试制度，而且对法律职业人员的范围进行了界定，即具有共同的政治素养、业务能力、职业伦理和从业资格要求，专门从事立法、执法、司法、法律服务和法律教育研究等工作的职业群体。同时，要求政府部门中从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决的人员，应当取得国家统一法律职业资格。据此，笔者认为，盘查主体除了必须是具有正式编制的人民警察外，还应当取得法律职业资格证书。这既能在相当程度上提升盘查人员的执法素质、培养盘查人员保障人权的意识，还能有效防止协警这一不适格的盘查主体对盘查活动产生的负面影响。当然，除了以上措施外，将盘查主体适格与否作为执法质量考评的内容也可以排除不适格主体参与盘查活动。

............

 

结 语

 

在违法犯罪率居高不下的现代社会，虽然警察盘查行为的适当性、必要性一直是新闻媒体、普通民众所质疑、批评以及指责的焦点，但这并不能直接或间接否定盘查措施存在的合理性基础。警察盘查执法之所以令社会各界如此关注与重视，除了这一警察行为较容易影响、干预甚至侵犯国民的基本权利之外，也与我国警民关系过于疏远密切相关。一言以蔽之，不仅警察不能理性地盘查，而且社会民众因对盘查活动的意义尚未达到应有的认识而难以积极主动配合盘查执法。而无论是社会治安秩序的维护还是违法犯罪行为的预防、查处，均离不开警民之间的有效协作。因此，我们既要探讨如何将警察盘查限定在合法、正当的范围之内，也要公民积极守法与监督。唯有警民形成合力，方能实现盘查实效的最大化，从而在一定程度上更好地保障公民的自由与人权。

..........

参考文献（略）