长沙县城投公司路口镇温泉新城项目PPP模式构建研究

 

1.1  研究背景及意义

城投公司通过债务融资，为地方政府投资项目筹措资金，为我国基础设施建设发挥了重要作用。但也出现了诸如运营不科学、举债融资规模快速膨胀、地方政府变相甚至违规担保、偿债风险逐渐扩大等一些亟须高度关注和解决的问题。于此同时，部分银行业金融机构风险意识薄弱，对地方政府融资平台公司信贷管理缺失导致这一问题快速恶化。 针对上述情况，2010 年 6 月 10 日，国务院发布国发 19 号文，即《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求各级地方政府对所属融资平台债务进行全面清理，并按区别对待和分类管理的原则，妥善管理在建项目后期融资及债务偿还问题[1]。国发 19 号文下发后，各级地方政府加强对融资平台管控，取得了阶段性成效。地方政府所属融资平台公司的债务规模快速膨胀的趋势得到遏制，大多数融资平台公司在按照市场化原则进行改革，并且银行业等金融机构对政府融资平台的信贷管理越加规范。但在此背景下，仍有部分地方政府在违规违法融资，如违规采用回购（BT）或集资等方式举债，通过信托公司、金融租赁公司或财务公司等违规举债，违规向融资平台提供担保或注资等。2012 年 12 月24 日，财政部、发展改革委、人民银行、银监会联合发布财预 463 号文，即《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，旨在制止地方政府及其融资平台违法违规融资行为，防范地方政府和融资平台的债务风险[2-3]。随之，地方政府用于基础建设融资的投融资平台城建投纷纷陷入困境，一时间，大量应由政府投资的基础建设或由政府出资购买的公共服务纷纷叫停，政府财政支出遇到钱荒。 

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1.2  理论基础与文献综述

PPP(Public-Private-Partnership)，即政府与社会资本合作模式，指的是政府与社会资本通过合作来提供公共品或服务的一种方式。广义的 PPP 是指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，具体可分为外包、特许经营和私有化三类。狭义 PPP 仅指政府与私营部门以合资组建公司的形式展开合作，共享收益，共担风险[10-11]。我国官方的 PPP 指的是广义 PPP。 PPP 项目是政府与非政府主体就提供公共基础设施或服务签订长期合同，  非政府主体在其中承担重要的融资及项目管理责任。PPP 项目的特点包括：第一，风险转移。  公共部门和私营参与方共同分担风险。政府通过 PPP 项目将项目建设、融资、运营等风险转移给有管理和承担能力的社会资本参与方（投资方）。值得注意的是，风险最终的承担者仍是政府，  因为最终项目归政府所有，所有权是政府的。第二，合作双方通过合同进行风险分配，如果，也可依据具体的法律规定。一般 PPP 项目合同周期是 25 至 30 年。第三，社会资本方为基础设施提供建设所需资金，或运营该基础设施，或提供公共服务。第四，社会资本合作方要收回投资并获得合理回报。第五，政府保留承担服务或财产的责任以及终止项目的权利。某些情况下，政府从维护公共利益出发，可以终止合同，当然提前终止合同需要给予社会资本合作方一定的赔偿。第六，可提高公共服务供给效率。 从广义上来说，PPP  融资模式是建立在契约基础上的合作伙伴关系，从世界银行对 PPP 的分类来看，主要包括外包类、特许经营权类、私有化类三个体系分类[12-13]，包括传统的  BOT、TOT、BT  等模式，但不限于这几种模式。下图是世界银行对 PPP 项目的分类。 

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第 2 章  长沙县城投公司基建项目管理现状及路口镇温泉新城项目管理改进需求 

 

2.1  长沙县城投公司及镇温泉新城基础设施建设项目的概述

长沙县城投公司全称为长沙县星城建设投资有限公司，于 2001 年 12 月经长沙县人民政府批准成立，是从事城市基础设施投资建设的县属国有独资公司。当时注册资金为人民币 5000 万元。2002 年 4 月，县委、县政府决定重组城建资产、壮大城投公司，通过政府增资，公司注册资本变更为 1 亿元。2006 年 11 月，县委、县政府为加强对我公司的管理，成立长沙县城市基础设施投资管理中心，为正科级事业单位，与公司实行“两块牌子，一套人马”的运作方式。作为我县城市基础设施建设的投融资主体，公司主要经营城市基础设施项目的投资、建设，初步垄断土地一级市场，经营处置国有资产。公司主要职能是：1）多渠道、多形式筹措城市建设资金，管好、用好城建资金；2）代表政府行使城建项目投资主体的职能，负责对城市基础建设资金的投入，确保资金投入效益；3）经政府批准，开发、经营土地项目；4）受托管理政府投资入股的项目；5）受托经营县政府注入的闲置资产；6）负责对城建项目的建设、管理。 公司直属县人民政府领导，按照企业化运作，实行董事会领导下的总经理负责制，并设立监事会。常务副县长胡春山同志任董事长，王岳能同志任总经理。公司现有工作人员 34 人，80%以上具有本科及以上学历，其中中级以上职称 9 人。公司下设办公室、财务部、资产经营部、项目管理部、融资部、审计监察部、战略发展部。 公司成立十年来，共计筹措资金超 100 亿元，累计完成城市基础设施项目投资上百亿元，先后建成了芙蓉大道（长沙段）、万家丽北路、开元东路、开元西路、潇湘西路、潇湘东路、望仙路、徐特立公园等 40 多个城市基础设施项目已顺利竣工并投入使用，为提高长沙县人民的生活水平，改善城市形象和投资环境做出了巨大的贡献。公司的总资产也从成立时的 5000 万元增加到 2011 年末的 80多亿元。盘活资产方面，已成功处置开元路与东四、东八线交汇多块土地，城西区土地也成功拍卖，松雅湖周边一块土地拍卖价格达 500 万/亩。现有 21 家县直机关公有资产已注入到我公司。并与多家银信部门建立良好的合作关系。并参股多家公司。

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2.2  长沙县路口镇基础设施的现状及项目开发存在的问题

第一，路口镇的基础设施总供给的长期积欠的缺口太大。我国乡镇基础设施水平的起点从开始就比较低，要想解决这个问题需要长时间地对基础设施持续投资和建设。第二，人民生活水平的提高对基础设施能力要求逐步提高。乡镇居民的生活水平是随着经济发展不断提高的，各种家用电器、热水设施、煤气设施、电话等逐渐普及，都需要城市基础设施供给在数量上和质量上的支持。而且生活水平的提高还对基础设施提出了许多新的要求，如更迅速快捷的上网服务等。第三，基础设施发展的客观不平衡，虽然路口镇在基础设施建设领域取得了长足的进步，同时还存在基础设施建设不平衡的情况。由于市政道路的公共物品属性及受益的非排他性特征，决定了政府需要将市政道路作为公共物品，按照“全额投资、垄断经营、财政补贴亏损”的模式进行投资、建设、管理和维护。 在“土地财政”时代，地方政府通过“土地出让收入”和“土地抵押借款”相结合的“土地融资”模式为包括市政道路建设在内的城市基础设施建设提供充裕的资金来源。但随着国家逐步推进土地制度改革，出现“土地财政”难以为继的情况下，市政道路等城市基础设施建设的直接投资、建设让地方政府陷入“捉襟见肘”的尴尬局面。 

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第 3 章  长沙县城投公司路口镇温泉新城项目 PPP 模式的构建 .......... 28 

3.1 模式构建的目标及原则  ...... 28 

3.2  项目 PPP 模式结构设计  ..... 29 

3.3  项目公司治理结构设计  ..... 29 

3.4  项目主要合作条款设计  ..... 30 

3.5  项目合同体系设计  .... 32

3.6  采购方式选择  ............ 38

第 4 章  温泉新城项目的 PPP 模式实施的可行性分析 ....... 40 

4.1  财务可行性分析  ........ 40

4.2  财政承受能力评估  .... 43 

4.3  物有所值评价  ............ 46

第 5 章  温泉新城项目的 PPP 模式实施的保障和预期效果 ........ 50 

5.1  确定 PPP 模式的实施原则  .......... 50 

5.2  管理项目 PPP 模式的风险  .......... 51 

 

第 5 章  温泉新城项目的 PPP 模式实施的保障和预期效果

 

5.1  确定 PPP 模式的实施原则

路口镇的基础设施建设和 PPP 合作项目一定要以突出路口镇的乡镇特色、人文内涵、产业基础以及生态环境为目标。要以温泉新城和田园小镇为特色整体规划和实施基础设施建设，以路口的人文情怀和生态宜居为内涵打造具有北部乡镇的基础设施风格，以路口的产业基础和和谐生态为主线全面铺开路口镇的乡镇基础设施建设、城乡路桥建设、乡镇集贸市场以及乡村古镇建设，形成美丽路口人人看得见、人人可享受和人人都参与的新局面。要顺利完整地开展路口镇的乡镇基础设施建设 PPP 合作项目，必须首先要加强政府与社会资本的对接，加速完成国家新型城镇化、基础设施 PPP 项目政策、湖南省四化两型政策与长沙县政策和路口镇政府 PPP 项目政策的整体对接，从而促成路口镇乡镇基础设施 PPP 合作项目的顺利落地。其次要加强路口镇的乡镇规划、基础设施实施技术方案以及路口镇 PPP 项目招商引资方案的对接，只有形成整体规划、技术方案以及融资模式的完整对接，才能保障路口镇乡镇基础设施建设项目的可行性和可操作性。再次，要加强路口镇乡镇基础设施 PPP 项目的计划时间、工程质量以及相关人员协调的对接，只有通过对接具体落实到每一个责任人落实到每一天和每一项工作，才能推动和实现路口镇乡镇基础设施 PPP 项目的圆满竣工。 

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结   论 

 

当前政府大力推广 PPP，不是把其单纯作为一项地方政府融资和稳定经济增长的工具，而是寄希望于它能撬起一场公共服务变革。PPP 模式可以实现公共项目两个方面的革命，一是从传统融资进入项目融资模式， PPP 项目融资不再是传统的信用融资，而是以项目前景为基础的项目融资。项目未来收益是主要保障，借款人接受收益监管和项目资产抵押、质押，融资方具有更全面的尽职调查义务和项目参与权。通过成立 SPV，实现了项目和投融资主体之间的风险隔离。财政只提供有限担保、政府信用有限介入或不介入融资安排，是 PPP 模式的关键特征。 因此，PPP 模式有效控制了政府信用与项目之间的关系，控制了隐性债务风险。二是实现了私人资本对公共财政领域的合理参与，缓解政府财政压力。 然而，当前推出的 PPP 项目多是基于 BT 模式的变形，签约率低的同时名股实债问题严重。其本质是没能选择或是构建一个清晰明了的合作模式。因此，PPP项目合作模式的构建在 PPP 项目的推广过程中显得异常重要。 本文首先对 PPP 模式的概念、意义、分类、实施流程进行了详细的介绍，并梳理了现有关于 PPP 模式项目管理的文献，为本文写作打下理论基础。分析了路口镇基础设施项目开发的现状及存在的问题，说明了路口镇温泉新城项目采取PPP 模式的必要性。在对现有几种市政道路 PPP 合作模式分析的基础山，结合温泉新城项目的具体要求，设计了该项目 PPP 模式的方案，包括公司股权结构、项目合作期限、投融资结构与回报机制、项目合同体系、采购方式等。并从财务可行性、财政承受能力、物有所值方面分析了方案的可行性。最后提出了方案实施的保障措施和预期效果。 

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参考文献（略）